EUrrest
EUrrest

Het verlenen van een garantie kan onrechtmatige steun opleveren

april 2015

1.     Introductie

Decentrale overheden staan regelmatig garant voor leningen die door ondernemingen zijn aangegaan. Wanneer zij dit doen, dienen zij wel rekening te houden met de Europese staatssteunregels. Dit wordt door het Hof van Justitie (het Hof) nogmaals bevestigd in de zaak OTP Bank Nyrt tegen Hongarije. In deze zaak gaat het Hof onder meer in op de vraag of een door de Hongaarse staat verleende garantie staatssteun kan opleveren.

2.     HVJ EU, 19 maart 2015. OTP Bank Nyrt tegen Magyar Állam(kincstár) (Hongaarse Staat)

Zaak C-672/13

3.     Beleidsdossiers en thematiek

Staatssteun
Garanties
Risico niet-naleving
Europees recht en beleid decentraal

4.     Samenvatting feiten

Lastgevingsovereenkomst

De OTP Bank heeft in 2001 een lastgevingsovereenkomst met de Hongaarse overheid afgesloten. Hierin is bepaald dat de OTP Bank bepaalde taken van de overheid gaat verrichten in ruil voor een vergoeding. Tevens is in deze overeenkomst een bepaling opgenomen die erin voorziet dat de overheid garant staat voor de leningen die onder deze overeenkomst zijn gesloten. In 2008 zijn een aantal wijzigingen in de overeenkomst doorgevoerd met de intentie deze af te stemmen op de Europese wetgeving.

Afstemmen nationaal recht op Unierecht

In 2009 heeft de OTP Bank bij de Hongaarse Staat er herhaaldelijk op aangedrongen om haar verplichtingen uit de lastgevingsovereenkomst na te komen. Deze voerde op haar beurt aan dat de uitvoering van de overeenkomst niet langer mogelijk is omdat de Staat zich als nieuw toegetreden EU lid moet committeren aan de Europese staatssteunregels. De verleende staatsgarantie zou op grond van het Unierecht namelijk verboden staatssteun vormen.

5.     Rechtsvraag

De onderhavige kwestie kwam voor de nationale rechter te liggen die aan het Hof een tweetal prejudiciële vragen heeft voorgelegd:
–       Kan er bij een overheidsgarantie die vóór de toetreding van Hongarije tot de Europese Unie is verleend sprake zijn van staatssteun, en zo ja, is deze mogelijk verenigbaar met de interne markt?
—       Hoe kan op grond van het recht van de EU een mogelijke aantasting van de belangen van de betrokkenen ongedaan worden gemaakt indien de betrokken overheidsgarantie niet verenigbaar is met de interne markt?

6.     Samenvatting uitspraak

In haar antwoord aan de Hongaarse rechter herhaalt het Hof allereest dat een maatregel slechts staatssteun oplevert als aan alle voorwaarden uit het Europees staatssteunverbod, dat is neergelegd in artikel 107, lid 1, VWEU, is voldaan. Dit houdt in dat er pas sprake is van staatssteun indien de maatregel wordt toegekend aan een onderneming die een economische activiteit verricht, de begunstigde een selectief economisch voordeel verschaft, het handelsverkeer binnen de EU ongunstig kan beïnvloeden, en de mededing vervalst of dreigt te vervalsen.

Staatsmiddelen en selectiviteit

Het Hof stelt dat in een staatsgarantie was voorzien bij de lastgevingsovereenkomst die werd gesloten tussen het ministerie van Lokaal Bestuur, de Schatkist, en de OTP Bank. Conform eerdere jurisprudentie van het Hof, is het strikt noodzakelijk om na te gaan wie de begunstigden van de steun zijn. Hierbij komt het Hof tot de conclusie dat deze maatregel uitsluitend aan de sector van kredietinstellingen ten goede komt en de staatsgarantie dus als een selectieve maatregel kan worden beschouwd.

Marktconformiteit en het effect op het handelsverkeer

Om een maatregel als staatssteun aan te kunnen merken, is het voorts voldoende dat deze maatregel de mededinging kan vervalsen en het handelsverkeer kan beïnvloeden. Wat dit geding betreft, wijst het Hof erop dat de begunstigde dankzij de garantie leningen kan aanbieden zonder daarvoor de economische risico’s te dragen. Bijgevolg verleent de staatsgarantie de OTP Bank een voordeel omdat ze zorgt voor een groei van inkomsten en een groei van het klantenbestand door aanvullende dienstverlening. Daarnaast is het Hof van mening dat de positie van de OTP Bank ten opzichte van andere ondernemingen dusdanig wordt versterkt dat het voor ondernemers (in andere lidstaten) moeilijker wordt om de Hongaarse markt te betreden.

Kortom: Op het eerste gezicht lijkt er sprake van staatssteun te zijn onder andere omdat de maatregel uitsluitend ten goede komt aan de kredietinstelling. Het Hof geeft echter aan dat het uiteindelijk de taak van de verwijzende rechter is om na te gaan of de onderliggende garantie, die in 2008 nog is gewijzigd, daadwerkelijk staatssteun oplevert.

Nieuwe of bestaande steunmaatregel?

In artikel 108, lid 3, VWEU is bepaald dat tot de Commissie zich heeft uitgesproken over een voornemen tot steunverlening, de steun niet mag worden verleend. Dit wordt de zogeheten ‘stand still periode’ genoemd. De periode eindigt pas op het moment dat de Commissie een positieve beslissing heeft genomen over het voornemen tot steunverlening. Wordt steun zonder voorafgaande goedkeuring toch verleend, dan is er sprake van onrechtmatige steun. Het bovenstaande geldt echter niet voor zogeheten ‘bestaande steun’ ofwel steunmaatregelen die al in gebruik waren op het moment dat een lidstaat toetreedt tot de EU.

Staatsgarantie in kwestie betreft nieuwe steun

Hongarije heeft tijdens de overgangsprocedure naar het lidmaatschap van de EU de in deze zaak behandelde staatsgarantie niet aangemeld bij de Europese Commissie. Zodoende dient deze maatregel als nieuwe steun te worden beschouwd die moet worden aangemeld en niet tot uitvoering mag worden gebracht alvorens de Commissie haar goedkeuring heeft verleend. Het is wederom de taak van de verwijzende rechter om na te gaan in hoeverre de lidstaat deze verplichting is nagekomen en, zo niet, de garantie onrechtmatig te verklaren.

Gevolgen onrechtmatige steun

Het Hof heeft meermaals geoordeeld dat het de taak is van nationale rechterlijke instanties om alle consequenties uit de schending van artikel 108 VWEU te trekken. Dit houdt normaliter in dat wanneer is vastgesteld dat een steunmaatregel onrechtmatig is, deze moet worden opgeheven om zo de voorheen bestaande situatie te herstellen. Slechts wanneer zich uitzonderlijke situaties voor doen kan van deze uitspraak worden afgeweken. Echter, volgens het Hof is er in deze zaak geen sprake van een dergelijke uitzonderlijke situatie waardoor de nationale rechter, in beginsel, zal moeten overgaan tot het gelasten van terugbetaling van de steun.

Gevolgen voor begunstigden

Ten aanzien van de begunstigden van staatsgaranties stelt het Hof tot slot dat zij slechts een gewettigd vertrouwen in de rechtmatigheid van steun mogen hebben wanneer de steun conform artikel 108 VWEU is verleend. Dit volgt uit het dwingende karakter van het door de Commissie uitgeoefende staatsteuntoezicht neergelegd in artikel 108 VWEU. Verder is het Hof van mening dat een behoedzaam ondernemer normaliter in staat moet zijn om na te gaan of de procedure (uit art 108) is gevolgd en mag de begunstigde niet zonder meer een gewettigd vertrouwen hebben in de rechtmatigheid van de toekenning van de steun. Het Hof stelt daarom vast dat er geen rechtsmiddelen openstaan voor begunstigden van staatsgaranties.

7.     Decentrale relevantie

Decentrale overheden kunnen organisaties steunen door middel van het verlenen van garanties aan ondernemingen. Hierdoor kan een organisatie projecten realiseren die anders niet, of minder van de grond zouden kunnen komen. Decentrale overheden dienen echter wel goed rekening te houden met de Europese staatssteunregels wanneer zij garanties verstrekken. Indien de Commissie namelijk tot de conclusie komt dat een verleende staatsgarantie ongeoorloofde staatssteun inhoudt, kan dit voor de betrokken partijken bijzonder verlenende gevolgen hebben. Ongeoorloofde staatssteun moet immers, in beginsel, worden teruggevorderd.

Meer informatie:

Algemeen en definities, staatssteun, Europa decentraal
Arrest, Europees Hof van Justitie: Zaak C-672/13
Garanties, Europa decentraal
Mededeling m.b.t. garanties en staatssteun, Europese Commissie
Meldingsprocedure garanties, Europa decentraal
Nieuwsbericht, StateAidHub: A quick look on the latest ruling of the CJEU 20.03.2015
Risico niet-naleving, Europa decentraal

X