Juridische onderbouwing Acces2Fiber

Aanleg breedbrandinfrastructuur

De Europese Unie wil betaalbare toegang tot snel internet voor alle burgers en bedrijven in Europa bewerkstelligen. Via onder andere het Europees Fonds voor Strategische Investeringen (EFSI) stelt Europa financiële middelen beschikbaar voor de aanleg van snel breedband en andere digitale netwerken, ook in afgelegen gebieden.

In de meer afgelegen gebieden blijkt de aanleg van breedbandinfrastructuur commercieel niet aantrekkelijk voor de markt. Lokale en regionale overheden moeten vaak zelf investeren om rurale gebieden aangesloten te krijgen op internet. Maar ook in dichtbevolkte, stedelijke gebieden is steun van de overheid nodig om de bestaande netwerken te moderniseren, zodat de internetsnelheid omhoog gaat (bijvoorbeeld door de aanleg van glasvezel).

Er zijn verschillende manieren om als overheid de aanleg van infrastructuur te stimuleren. Als lokale en regionale overheden ervoor kiezen om financiële steun te bieden voor de aanleg of verbetering van breedbandinfrastructuur, moeten zij de Europese staatssteunregels toepassen. Tot voor kort was staatssteun hiervoor alleen mogelijk na een aanmeldingsprocedure bij de Europese Commissie. Sinds 1 juli 2014 kunnen overheden volstaan met de lichtere kennisgevingsprocedure, op basis van een nieuwe vrijstelling in de staatssteunregels.

Om gebruik te mogen maken van deze vrijstelling, moet de steun van overheden echter nog steeds aan relatief zware voorwaarden te voldoen, waardoor het vormgeven van breedbandstimuleringsfondsen en -subsidieregelingen erg lang kan duren en erg kostbaar kan zijn.

Dit illustreren we aan de hand van een voorbeeld:

  1. Een provincie vervult een actieve rol bij het stimuleren van de aanleg van breedband in gebieden waar de markt geen initiatief neemt om een snel breedbandnetwerk aan te leggen. In gemeenten in de provincie en het overgrote deel van het buitengebied, is kabelinfrastructuur al wel aanwezig en zijn bedrijven en huishoudens daarop aangesloten.
  2. Maar in circa 15% van het buitengebied in de provincie is niet iedereen op vaste kabelinfrastructuur aangesloten. Deze particulieren en bedrijven hebben alleen verbinding met internet via een satelliet of via een koperen leiding, wat erg traag en onstabiel is. Dat hindert de bedrijven in hun bedrijfsvoering en burgers bij hun communicatie, ook met de provincie en andere overheidsinstanties.
  3. Uit gesprekken met marktpartijen blijkt dat zij huishoudens en bedrijven niet op marktinitiatief aan zullen gaan sluiten op snel breedband, omdat dit niet rendabel is. Een aansluiting is volgens de marktpartijen doorgaans onrendabel als de kosten per aansluiting oplopen tot meer dan € 3000,-.
  4. De provincie wil een subsidie verstrekken om de aanleg van breedband in het buitengebied te stimuleren en te versnellen. Zij wil marktpartijen stimuleren om particulieren en bedrijven in afgelegen gebieden aan te sluiten op de bestaande infrastructuur. Aan burgers en bedrijven die een zelf aansluiting willen aan laten leggen op de bestaande infrastructuur, wil de provincie ook subsidie geven.
  5. Wanneer de provincie subsidie verstrekt aan ondernemingen, moet zij de Europese staatssteunregels toepassen. Voordat de subsidie besteed mag worden, moet er aan een aantal voorwaarden worden voldaan.
  6. De staatssteunregels voor breedband maken onderscheid tussen zwarte, grijze en witte gebieden:
    • zwarte gebieden, waar geen sprake is van marktfalen en waar breedband door meerdere marktpartijen wordt aangeboden;
    • grijze gebieden, waarin slechts één marktpartij aanwezig is en binnen drie jaar waarschijnlijk geen ander netwerk zal worden ontwikkeld;
    • witte gebieden, waar wel sprake is van marktfalen. Hier is geen infrastructuur aanwezig, en legt de markt ook binnen drie jaar geen infrastructuur aan.
  7. Volgens de staatssteunregels mag er alleen steun worden verleend voor de aanleg van breedband in de ‘witte’ gebieden. Als het gebied wit is, hoeft de provincie geen administratief zware en langdurige aanmeldprocedure te doorlopen, maar volstaat een lichte (kennisgevings-)procedure.
  8. De vraag of er sprake is van een wit gebied, moet de provincie volgens de steunregels toetsen via een open, publieke marktconsultatie. De provincie legt daarbij via een centrale, nationale website onder meer de vraag voor of marktpartijen plannen hebben in het buitengebied.
  9. De publieke consultatie verloopt erg moeizaam. De provincie is afhankelijk van het aanleveren van informatie door de markt. Juridisch gezien komt er voldoende informatie vanuit de markt binnen (in overeenstemming met de staatssteunregels). Toch kan de provincie deze informatie niet goed gebruiken om een correct beeld van de markt te vormen.
  10. Voor een aantal gebieden geven marktpartijen aan dat ze interesse hebben om kabels aan te leggen. Zodra een marktpartij aangeeft dat er plannen zijn, is er volgens de steunregels geen sprake meer van een wit, maar van een zwart of grijs gebied. Dan mag de overheid niet zomaar steun geven.
  11. Het gevolg is dat er in de provincie een ‘lappendeken’ ontstaat van witte gebieden, waar de markt niet heeft aangegeven breedband aan te willen leggen, en zwarte en grijze gebieden, waar dat mogelijk wel het geval is.
  12. Bovendien, als eenmaal is vastgesteld welke gebieden ‘wit’ zijn, is de provincie er nog niet:
    • De provincie moet volgens de staatsteunregels ook nog een ‘openbare, transparante en niet-discriminerende concurrerende selectieprocedure’ organiseren, om de partij te kiezen die infrastructuur aan gaat leggen en om de hoogte van het steunbedrag te bepalen. Deze procedure moet voldoen aan de Europese aanbestedingsregels. Het doorlopen daarvan kost de provincie ook veel tijd en geld.
    • De provincie mag de lichte steunprocedure niet volgen, als het gaat om een subsidie voor de aanleg van breedband in een wit gebied door (collectieven) van agrariërs. De  vrijstelling voor breedband is daarop niet van toepassing. Steun aan collectieven van agrariërs valt namelijk onder landbouwsteunregels. Voor een dergelijke subsidie moet een lange aanmeldprocedure worden doorlopen.
  13. Als de provincie steun wil verlenen in de grijze gebieden, volstaat de lichte steunprocedure niet en moet de steun formeel worden aangemeld bij de Europese Commissie. Dit is een administratief zwaar traject, dat wel drie tot achttien maanden kan duren. Daarnaast geldt de stand-stillbepaling, wat inhoudt dat er niet overgegaan mag worden tot steunverlening zolang de Europese Commissie geen goedkeuring heeft gegeven.
  14. Als gevolg van de mogelijke steun aan witte gebieden via de vrijstellingsmogelijkheid, krijgen burgers en bedrijven in postcodegebieden die in een wit gebied liggen, op korte termijn wel toegang tot snel internet. Maar in de postcodegebieden die in het grijze gebied pal ernaast liggen, treedt vertraging op in de aanleg van breedbandinfrastructuur, of wordt er helemaal geen internet aangelegd. Dat laatste kan het geval zijn als de provincie geen heil ziet in een langdurige procedure bij de Europese Commissie.
  15. Voor steun voor aanleg van breedband door boeren, moet de provincie altijd een lange aanmeldprocedure volgen, ongeacht of ze in een zwart, wit of grijs gebied wonen. Steun voor aanleg van breedband voor agrariërs past niet binnen de bovengenoemde voorwaarden van de breedbandvrijstelling.

Concluderend:

  • Om gebruik te mogen maken van de vrijstelling voor steun voor de aanleg van breedband, dienen overheden aan relatief zware voorwaarden te voldoen. Hierdoor kan het vormgeven van subsidieregelingen een langdurig en kostbaar proces worden. Dit kan het uiteindelijke doel van die steun, de voortvarende aanleg van breedbandinfrastructuur, vertragen.
  • Als gevolg van de verplichte marktconsultatie uit de staatssteunregels voor breedband, wordt de provincie geconfronteerd met een ‘lappendeken’ van zwarte, witte en grijze gebieden in het buitengebied. Om de aanleg van breedband te stimuleren, moet de provincie binnen één en hetzelfde gebied aan verschillende voorwaarden voldoen. Voor de zwarte en grijze gebieden gelden daarbij strengere regels en een langduriger procedure bij de Europese Commissie dan voor witte gebieden.
  • Daarbij is het lastig om steun voor de aanleg van breedband aan (collectieven van) agrariërs staatssteunproof vorm te geven. Steun voor breedband aan agrariërs past niet binnen de ‘lichtere’ staatssteunregels.
  • De verschillende staatsteunregels kunnen dus in de weg zitten bij een integrale benadering van aanleg van breedband in het gehele buitengebied.
X