Juridische onderbouwing Government means Business

Huisvesting en gebiedsontwikkeling

Het maken van regels of beleid op het terrein van gebiedsontwikkeling wordt grotendeels overgelaten aan de lidstaten zelf. In de praktijk blijkt echter dat lokale en regionale overheden bij de uitvoering van gebiedsontwikkelingsprojecten wel degelijk te maken krijgen met Europese regels. Denk aan de regels van de Europese Structuur- en Investeringsfondsen (ESIF), de Vogel- en Habitatrichtlijn en de interne marktregels over aanbesteden, mededinging en staatssteun. Bij de waardebepaling en de verkoop van grond door de overheid aan marktpartijen, ontstaat er een samenloop van staatssteun- en aanbestedingsregels, wat belemmerend kan werken.

Als overheden vanuit een publieke functie de rol aannemen van steunverlener of opdrachtverlener, moeten zij zich bij de waardebepaling en verkoop van overheidsgrond en –gebouwen volgens die regels ook als overheid gedragen. Tegelijk moet diezelfde overheid volgens diezelfde regels handelen als een particuliere marktpartij en economisch evenwichtige marktprijzen hanteren. In de praktijk is het voor lokale en regionale overheden vaak lastig om gebiedsontwikkelingsprojecten ‘Europaproof’ vorm te geven en daarbij tegelijk hun publieke doelstellingen te realiseren.

Dit illustreren we aan de hand van een voorbeeld:

  1. In achterstandswijk Y staat een oud dienstgebouw van de milieudienst van gemeente X. De milieudienst is een jaar geleden verhuisd naar het nieuwe gemeentehuis, sindsdien staat het gebouw leeg. De gemeente betaalt nog steeds hoge kosten voor onderhoud en beveiliging.
  2. Veel inwoners in wijk Y hebben een laag inkomen en een laag opleidingsniveau. Ook het werkloosheidspercentage ligt erg hoog. Particuliere panden worden slecht onderhouden en andere bedrijfspanden kampen met leegstand en verloedering. De wijk kent veel overlast van hangjongeren en heeft het hoogste aantal inbraken van de stad. Bewoners voelen zich niet veilig op straat.
  3. Gemeente X wil het aanzien en de leefbaarheid van de wijk verbeteren. Het oude milieudienstgebouw moet worden omgebouwd tot een appartementencomplex, waarin koop- en huurwoningen voor de particuliere markt, maar voornamelijk sociale woningen worden gerealiseerd. Naast het verbeteren van de leefbaarheid in de wijk en het aanzien van het hele gebied, biedt de verbouwing van het oude kantoorpand een oplossing voor het dringend tekort aan betaalbare woningen in de gemeente. Met de luxere koop- en huurwoningen uit het duurdere segment hoopt de gemeente ook andere groepen naar de wijk te trekken.
  4. Hoewel er een aantal koop- en particuliere huurwoningen in het pand gerealiseerd mag worden, is het gebouw nog steeds onaantrekkelijk voor projectontwikkelaars. Dat komt door de ligging van het gebouw in wijk Y en de sociale bestemming, die de gemeente het wil geven. Het project heeft een onrendabele top, die marktpartijen niet kunnen en willen dragen.
  5. Om uiteindelijk toch haar publieke belangen te kunnen realiseren, wil de gemeente projectontwikkelaars tegemoet komen en de grond en het pand goedkoper aanbieden. Ook wil de gemeente de projectontwikkelaars financieel bijstaan om de onrendabele top op te lossen. De gemeente loopt hierbij tegen verschillende vraagstukken aan op het terrein van de Europese interne marktregels.
  6. Bij verkoop van overheidspanden moet de gemeente zich houden aan de staatssteunregels. Die regels schrijven voor dat de gemeente het pand voor een marktconforme prijs moet verkopen, om zo ongeoorloofde staatssteun te voorkomen.
  7. De gemeente kan volgens de huidige staatssteunregels voor grondtransacties op twee manieren de marktconforme waarde van de grond en het gebouw bepalen: een openbare bieding (tender) of een taxatie door een onafhankelijke taxateur. Nieuwe staatssteunregels (nu nog in concept) werken deze mogelijkheden verder uit en voegen hier onder andere de optie van een benchmark aan toe. De gemeente heeft binnen de (nieuwe) staatssteunregels weinig ruimte om af te wijken van de marktwaarde om zo het project aantrekkelijker te maken voor projectontwikkelaars.
  8. Als de gemeente kiest voor een openbare tenderprocedure, stelt de Europese Commissie dat marktconformiteit mag worden aangenomen als de tender plaatsvindt conform de beginselen van de EU aanbestedingsrichtlijnen. Dit geldt óók als de aanbestedingsregels niet van toepassing zouden blijken te zijn, omdat er geen sprake is van ‘een overheidsopdracht’. De gemeente weet niet goed hoe hier te handelen:
    • De bepaling van de Europese Commissie lijkt niet helemaal in lijn met de discussie die speelt over de toepassing van aanbestedingsregels bij gebiedsontwikkeling. In onder meer jurisprudentie is de vraag aanhangig gemaakt over wanneer binnen gebiedsontwikkelingsprojecten sprake is van een overheidsopdracht en daarom wel of niet een aanbestedingsplicht aan de orde kan zijn.
    • Verder stelt de Europese Commissie in de (nieuwe) staatssteunregels dat de gemeente bij de verkoop van activa, goederen en diensten zich moet laten leiden door de hoogste prijs. Het dienen van publieke belangen of het afwegen van de geboden kwaliteit kan zo geen rol meer spelen bij de keuze van de koper. Alleen bij de aankoop van activa, goederen en diensten mogen overheden andere aspecten mee laten wegen.
    • De aanbestedingsregels streven echter naar het bereiken van een evenwicht tussen door de marktpartijen geboden prijs en door de opdrachtverlenende overheid verkregen kwaliteit (EMVI). En daarmee tussen marktconformiteit van de aanbieding en het optimaal bedienen van het publieke belang. De (nieuwe) staatssteunregels sluiten niet helemaal op dit principe aan.
  9. Als de gemeente kiest voor een benchmark, moet de gemeente de marktwaarde bepalen door te kijken naar de prijzen van vergelijkbare objecten, die op de commerciële vastgoedmarkt zijn verkocht. Met name bij de complexere projecten, waarbij lokale en regionale overheden bijvoorbeeld meerdere (maatschappelijke en commerciële) functies op een innovatieve manier in één pand willen verenigen, is het vervolgens de vraag of er überhaupt wel vergelijkbare objecten zijn, en dan ook nog in een vergelijkbare wijk als wijk Y en waar dezelfde publieke belangen een rol hebben gespeeld. Dit is vaak niet het geval.
  10. Als bovengenoemde methoden niet geschikt zijn, zou de gemeente volgens de (nieuwe) staatssteunregels kunnen kiezen voor alternatieve methoden, zoals een taxatie. Volgens de huidige regels mag beperkt van de getaxeerde waarde worden afgeweken, als het pand niet wordt verkocht voor de getaxeerde prijs. In de nieuwe staatssteunregels wordt deze mogelijkheid niet aangehaald. De gemeente zou als alternatief gebruik kunnen maken van de de-minimisvrijstelling om de onrendabele top te dekken. Met die vrijstelling mag de projectontwikkelaar een voordeel krijgen tot € 200.000,- over drie belastingjaren. Maar grote vastgoedontwikkelaars ontvangen vaker de-minimissteun, waardoor zij al aan deze grens zitten. Daardoor is deze uitzonderingsmogelijkheid niet van toepassing.
  11. Omdat er weinig partijen geïnteresseerd zijn en de gemeente geen vergelijkbare panden kan vinden voor een benchmark, kiest zij ervoor om de marktprijs te laten bepalen door een onafhankelijke taxateur. De gemeente kan nu overgaan tot verkopen, maar mag het pand dus niet onder deze prijs aanbieden.
  12. Ondanks de ligging van het pand en het plan om een deel om te bouwen tot sociale woningen, is de prijs nog steeds relatief hoog. Door de relatief hoge prijs komt er slechts één projectontwikkelaar op het pand af: Urban Life Company. Dat is een grote club, actief in het hele land. De projectontwikkelaar wil het pand kopen en zou in principe zowel sociale als commerciële woningen willen bouwen, maar wel op voorwaarde dat de gemeente het bedrijf financieel tegemoet komt. De gemeente mag niet zakken met de prijs en moet naar een andere geschikte oplossing zoeken, die niet in strijd is met de staatssteunregels. De-minimissteun is niet meer mogelijk: de projectontwikkelaar zit al aan de grens.
  13. De staatssteunregels bieden verder weinig mogelijkheden om een mix van sociale en commerciële woningbouw eenvoudig en snel staatssteunproof te maken. Voor de financiering van de bouw van sociale woningbouw kan de gemeente overwegen een beroep doen op de uitzondering voor Diensten van Algemeen Economisch Belang (DAEB). Als de gemeente kiest voor een DAEB, moet het bouwen van sociale woningen als DAEB opgedragen worden aan de projectontwikkelaar. De gemeente mag de projectontwikkelaar voor deze dienst compenseren. Als de compensatie de grens zoals gesteld in het Vrijstellingsbesluit voor DAEB niet overschrijdt, hoeft de gemeente voor dit project geen kennisgevings- of aanmeldprocedure te doorlopen.
  14. Een DAEB biedt echter geen oplossing voor de realisatie van de commerciële koop- en huurwoningen, waarvan het mede vanwege de onrendabele top nog überhaupt de vraag is of die wel rendabel zullen kunnen worden in de wijk. Voor steun aan de realisatie van commerciële woningbouw bestaan geen staatssteunuitzonderingen. De gemeente moet daarom eerst goedkeuring vragen om dit deel van het project te mogen steunen. Daarvoor moet de gemeente alsnog een langdurige en administratief zware aanmeldprocedure doorlopen, waarvan de uitkomst onzeker is.

Concluderend:

Binnen de Europese staatssteunregels speelt het concept marktconformiteit en het criterium van de marktdeelnemer in een markteconomie (MEOP) een centrale rol. Dit heeft een spanningsveld tot gevolg tussen de eisen aan marktconform handelen en de publieke belangen van de gemeente: particuliere marktpartijen zouden zich immers niet door dit soort belangen en overwegingen laten leiden. Dat geldt met name voor de waardebepaling bij de aan- en verkoop van panden en grond. Voor overheden kan het lastig zijn om gebiedsontwikkelingsprojecten conform de staatssteunregels vorm te geven en tegelijk publieke belangen na te streven.

X