Juridische onderbouwing Urban Habitats

Dierlijke en menselijke leefgebieden in een stedelijke omgeving.

De biodiversiteitsstrategie van de Europese Commissie heeft als doel de natuur in de lidstaten te beschermen. Daarvoor zijn onder meer de volgende twee richtlijnen opgesteld: de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Met deze richtlijnen beoogt de Europese Unie bepaalde dieren en planten en hun natuurlijke habitat te beschermen.

Lokale en regionale overheden krijgen bij het uitvoeren van ruimtelijk beleid direct met deze richtlijnen te maken. Voordat zij bijvoorbeeld mogen overgaan tot het realiseren van een project of het maken van een bestemmingsplan, moet er onderzocht worden of er sprake is van een beschermd gebied en of er beschermde dier- en plantensoorten zijn. Wanneer dit het geval is, moet de gemeente onderzoeken of de uitvoering van het project significant negatieve gevolgen heeft voor de beschermde dier- en plantensoorten. Indien er sprake is van dergelijke gevolgen, kan het project alleen doorgaan als de overheid alternatieve of compenserende maatregelen kan nemen.

Hierbij kunnen zich verschillende knelpunten voordoen, bijvoorbeeld hoge uitvoeringslasten, stijging in de kosten van het project door de eventueel benodigde mitigerende en compenserende maatregelen, het niet in uitvoering kunnen nemen van het project, etc. Deze knelpunten zijn soms niet alleen praktisch lastig te ondervangen, maar ook juridisch vaak complex.

Daarnaast bestaan er praktische problemen rondom het beschermingsregime van bepaalde diersoorten. In de Habitatrichtlijn wordt er een onderscheid gemaakt in het beschermingsniveau en de daarbij behorende zeldzaamheid van bepaalde dier- en plantsoorten. Zo is een aantal dieren op Europees niveau aangemerkt als zeer zeldzaam, waardoor zij onder het zwaarste beschermingsregime vallen. Echter, dezelfde regels zijn ook van toepassing op soorten die op Europees niveau weliswaar beschermd zijn, maar in bepaalde lidstaten veel voorkomen.

Dit illustreren wij aan de hand van een voorbeeld:

  1. In gemeente X ligt een industrieel en havengebied. De fabrieken en panden staan al een aantal jaren leeg. Omdat ze niet onderhouden worden, zijn de gebouwen in zeer slechte staat.
  2. Gemeente X wil dit gebied ombouwen tot een nieuwe wijk met zowel commerciële koopwoningen als sociale woningbouw. Hiertoe wordt een projectontwikkelaar de opdracht gegeven het project uit te voeren.
  3. In de loop der jaren zijn de leegstaande panden het leefgebied geworden van de beschermde gewone dwergvleermuis. Deze vleermuis valt onder het zwaarste beschermingsniveau van de Habitatrichtlijn.
  4. Volgens de Habitatrichtlijn moet de gemeente een natuurrapportage opstellen, waarin wordt gekeken wat de gevolgen van een eventuele verbouwing zijn voor deze dwergvleermuis. Ook de projectontwikkelaar moet onderzoek doen naar de gevolgen voor de flora en fauna in het gebied, hiertoe moet zij een milieueffectrapportage opstellen.
  5. Zowel de gemeente als de projectontwikkelaar moet dus onderzoek doen naar de mogelijke gevolgen van de projectontwikkeling voor de dwergvleermuis. Er is sprake van een overlap van administratieve lasten en het is onduidelijk hoe ver de onderzoeksrapporten moeten gaan.
  6. Uit het onderzoeksrapport van de gemeente blijkt dat de gevolgen van de verbouwing voor de dwergvleermuis niet groot zullen zijn. Maar uit de milieueffectrapportage van de projectontwikkelaar blijkt juist dat kan worden aangenomen dat de gevolgen significant zijn. Dit is voldoende om te concluderen dat het project negatieve effecten heeft op de dwergvleermuis.
  7. De gemeente moet nu kijken of er alternatieve of compenserende maatregelen zijn voor het project. Wanneer dit het geval is, brengt dit hoge kosten met zich mee en leidt het tot tijdrovende procedures. Ook speelt dan de vraag wie de kosten moet dragen voor de uitvoering van deze maatregelen en de daarmee gepaard gaande vertraging van de uiteindelijke realisatie.
  8. In dit geval concludeert de gemeente dat er geen mogelijkheden zijn tot alternatieve of compenserende maatregelen. Een mogelijkheid om het project alsnog te kunnen realiseren, is wanneer het project een ‘dwingende reden van groot openbaar belang’ betreft. Dit is één van de ontheffingsgronden van de Habitatrichtlijn.
  9. De gemeente vindt het lastig om invulling te geven aan het begrip ‘dwingende reden van groot openbaar belang’. In de praktijk wordt het begrip namelijk niet vaak toegepast, omdat de Europese Commissie er geen expliciete invulling aan heeft gegeven. Volgens de Europese Commissie staat ‘dwingende reden van groot openbaar belang’ gelijk aan het ‘dwingende eis’-principe uit de beginselen voor vrij verkeer (DG Growth) en aan het DAEBprincipe (DG Concurrentie). Er is dus sprake van een overlap van verschillende disciplines binnen het Europees recht.
  10. Omdat het in dit project zowel om commerciële koopwoningen gaat als om sociale woningbouw, is het niet helder of de stempel ‘dwingende reden van groot openbaar belang’ kan worden gegeven aan het project.

Concluderend:

  • Decentrale overheden ondervinden praktische problemen rondom dieren die, conform de Habitatrichtlijn, aangemerkt kunnen worden als (zeer) beschermde maar in een lidstaat algemeen voorkomende soorten zijn.
  • Het is niet altijd duidelijk wanneer er sprake is van een ‘dwingende reden van groot openbaar belang’. De verwijzing van DG Milieu in milieuregelgeving naar begrippen afkomstig uit interne marktregelgeving van DG Growth en DG Mededinging, bemoeilijkt de interpretatie van dit begrip.
  • Daarnaast rijst ook de vraag tot hoe ver de gemeente moet gaan om de dwergvleermuis te beschermen.
  • De onderzoeksplicht en het bestuderen van alternatieve of compenserende maatregelen brengen kosten met zich mee en leiden tot tijdrovende procedures.
X