Europese Rekenkamer: Vervuiler betaalt principe moet worden versterkt

6 september 2021

Het milieubeginsel ‘de vervuiler betaalt’ moet sterker geïntegreerd worden in Europese milieuwetgeving. Dat adviseert de Europese Rekenkamer in een speciaal verslag over de toepassing van dit principe in het milieubeleid van de EU. Zo zijn in sommige lidstaten partijen uit de industrie niet aansprakelijk wanneer toegestane emissies milieuschade veroorzaken. Er zijn daarom vaak publieke middelen nodig voor milieuherstel.

Het principe ‘de Vervuiler betaalt’

Bedrijven die vervuiling veroorzaken zijn verplicht te betalen voor het opruimen van de schade. Dit beginsel heet ook wel het ‘de vervuiler betaalt’ principe. Vervuilers dragen dus de herstelkosten die overheden moeten nemen. Het is een van de centrale beginselen van het milieubeleid van de Europese Unie, naast principes als het voorzorgs- en het preventiebeginsel. Milieuschade moet allereerst zoveel mogelijk voorkomen worden. Waar dat niet kan moet schade worden hersteld; als daarvoor kosten moeten worden gemaakt dan moet de vervuiler daarvan in principe de rekening gepresenteerd krijgen. Dat laatste gebeurt niet consistent volgens de Europese Rekenkamer.

Conclusies Europese Rekenkamer

De vervuiler bepaalt en Europese (milieu)wetgeving

De Europese Rekenkamer concludeert dat het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ onvoldoende geïntegreerd is in Europese wetgeving. Het principe wordt bijvoorbeeld niet volledig toegepast in alle sectoren van de economie die impact hebben op het milieu. Zo is de Europese wetgever bij het vormgeven van vervoer-, visserij- en landbouwbeleid niet zonder meer gebonden aan dit beginsel.

Het principe wordt niet consistent toegepast in alle EU-milieuwetgeving. Een voorbeeld is de Richtlijn Industriële Emissies (Richtlijn 2010/75, ook wel de RIE-richtlijn). Niet alle lidstaten stellen grote vervuilende installaties aansprakelijk voor milieuschade die het gevolg is van emissies die op basis van hun vergunning is toegestaan, ook wanneer  aan de betreffende installatie geen fout of nalatigheid kan worden toegerekend. Ook is de RIE-richtlijn, niet van toepassing op kleinere installaties die uitstoot genereren.

Ook in het afvalbeleid wordt het principe dat de vervuiler dient te betalen voor de belasting van milieu die hij veroorzaakt, niet volledig toegepast. Er worden maar in beperkte mate milieukosten doorberekend aan de consument. Hierdoor zijn er overheidsbijdragen nodig om bepaalde doelstellingen voor recycling van materialen te behalen. Het beginsel van uitgebreide producentenverantwoordelijkheid geldt daarnaast slechts voor bepaalde afvalstromen zoals elektronisch afval, batterijen en accu’s. Op basis van daarvan zijn producenten verantwoordelijk voor het beheer van hun product, ook wanneer dat product afval is geworden. In de prijs van producten moet dan ook rekening gehouden worden met de kosten van afvalbeheer

Verder hoeft de landbouwsector vaak nog niet te betalen voor afvalwaterzuivering, omdat het gebruikte water niet in de riolering terecht komt maar vaak rechtstreeks in het milieu. De werking van het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ wordt in 2024 wel uitgebreid naar andere afvalstromen, zoals verpakkingsafval, kunststofafval voor eenmalig gebruik en vistuig.

Wat is aanmerkelijke milieuschade?

De Richtlijn Milieuaansprakelijkheid (2004/35; MAR) bevat volgens de Rekenkamer ook tekortkomingen, met name op het gebied van definities en kernbegrippen. De Richtlijn is van toepassing wanneer milieuschade als “aanmerkelijk” wordt beschouwd. Zij  specificeert echter geen criteria voor het beoordelen van de schade en bevat  geen materialiteitsdrempel voor milieuschade. Zo regelt de MAR voor wat betreft bodemschade alleen de risico’s van bodemvervuiling voor de menselijke gezondheid, maar niet naar risico’s op bredere milieuschade.

Zekerheidsstelling door bedrijven niet op orde

Verder wijst de Europese Rekenkamer erop dat lidstaten niet verplicht zijn om financiële zekerheidsstelling te eisen van bedrijven. Het verhalen van kosten op de vervuiler is soms ingewikkeld. Soms is de veroorzaker van de vervuiling niet individueel aan te wijzen of is het betreffende bedrijf failliet. In dat geval draait de overheid op voor de herstel- en saneringskosten. Financiële zekerheidsstelling is daarom belangrijk om ervoor te zorgen dat de kosten op de verantwoordelijke vervuiler verhaald kunnen worden. De Rekenkamer wijst erop dat er in Nederland geen verplichting tot zekerheidsstelling is. Dit is in Nederland namelijk alleen voor een beperkt aantal activiteiten verplicht. Een voorgestelde wijziging van het Omgevingsbesluit schrijft voor dat deze financiële zekerheidsstelling zal gaan gelden voor alle bedrijven die onder het Besluit risico’s zware ongevallen vallen.

Hoge saneringskosten overheden

Door de gebreken in de toepassing van het principe dat ‘de vervuiler betaalt’, vormt milieuschade een aanzienlijke kostenpost voor de overheid. Daardoor wordt overheidsgeld, soms ook EU-fondsen, gebruikt om saneringsacties te financieren, die eigenlijk door vervuilers hadden moeten worden betaald. Dit is bijvoorbeeld het geval als verantwoordelijke autoriteiten verzuimen milieuwetgeving tijdig te handhaven en bij gebrek aan financiële zekerheidsstelling.

Advies Rekenkamer

De Europese Rekenkamer adviseert daarom een betere toepassing van het beginsel dat de vervuiler betaalt in nationale en Europese milieuwetgeving. De Rekenkamer wijst er bijvoorbeeld op om emissiegrenswaarden verder te verlagen, zodat restverontreiniging wordt teruggedrongen. Ook adviseert zij om de MAR te verbeteren door criteria voor milieuschade aan te scherpen en om meer gebruik te maken van instrumenten die financiële zekerheid bieden voor het opruimen van milieuschade.

Decentrale overheden en ‘de vervuiler betaalt’

Provincies en gemeenten zijn nauw betrokken bij de handhaving van het principe ‘de vervuiler betaalt’.

Colleges van gedeputeerde staten zijn  bijvoorbeeld verantwoordelijk voor vergunningverlening toezicht en handhaving met betrekking tot  bedrijven die met chemische stoffen werken. Zo moeten bedrijven die onder de SEVESO-richtlijn vallen (zogenoemde BRZO-bedrijven) in Nederland een omgevingsvergunning aanvragen bij provinciale omgevingsdiensten

Door:

Laura Weemering, Kenniscentrum Europa decentraal

Bron:

Speciaal verslag 12/2021: Het beginsel “de vervuiler betaalt”: inconsistente toepassing in de milieubeleidslijnen en -acties van de EU, Europese Rekenkamer

Milieu beschermen en vervuiler betaalt: financiële zekerheid uitgebreid, Rijksoverheid

Meer informatie

Richtlijn Industriële Emissies (RIE); Kenniscentrum Europa decentraal

Europees Afvalbeleid; Kenniscentrum Europa decentraal

Europees Waterbeleid; Kenniscentrum Europa decentraal