Introductie
Indien een investering in een onderneming gesubsidieerd wordt door een Europees fonds of een Europese subsidie, zijn er beperkingen aan deze investering verbonden. De subsidieverplichtingen voor het gebruik van middelen uit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) lagen in het verleden vast in Verordening (EG) 1260/1999. Het Europese Hof van Justitie (hierna: het Hof) heeft in het arrest Achilleion uitgelegd wanneer de verkoop van een onderneming die EFRO-subsidie heeft ontvangen als een ‘belangrijke verandering’ kan worden opgevat in de zin van deze Europese verordening.
Zaak
HvJ EU 13 juli 2023, C-313/22, ECLI:EU:C:2023:574, Achilleion Anomymi Xenodocheiaki Etaireia en Elliniko Dimosio
Beleidsdossier en thematiek
Inleiding
Diverse organisaties kunnen onder voorwaarden middelen verkrijgen uit allerlei Europese fondsen. De voorwaarden waaronder middelen kunnen worden verkregen liggen vast in verschillende Verordeningen. Voor middelen uit het EFRO is dat Verordening (EG) 1260/1999 houdende algemene bepalingen inzake de Structuurfondsen (hierna: de verordening). De basisregel voor terugvordering van steun uit het EFRO is vastgelegd in artikel 30 lid 4 van die verordening. Deze basisregel luidt dat gedurende een periode van vijf jaar na afronding van de ‘verrichting’ (bijvoorbeeld de bouw van infrastructuur, maar ook het organiseren van evenement) waarvoor de EFRO-middelen zijn aangewend, geen belangrijke verandering mag optreden met betrekking tot de investering.
Als er wel een belangrijke verandering optreedt dan moet de betrokken EU-lidstaat in principe de middelen uit het betreffende Europese fonds terugvorderen. In artikel 30 bepaling zijn twee uitzonderingen op die basisregel opgenomen. Artikel 30 lid 4 onder a) van de verordening bepaalt dat een belangrijke verandering wel mag plaatsvinden, indien deze niet in strijd is met de uitvoeringsvoorwaarden of wanneer deze niet een onrechtmatig voordeel voor de ontvanger oplevert. Onder b) schrijft diezelfde bepaling voor dat een belangrijke verandering mag plaatsvinden indien de aard van de eigendom van een infrastructuurvoorziening waarvoor de middelen zijn gebruikt niet verandert. Daarvan kan bijvoorbeeld sprake zijn als die voorziening wordt verhuurd, verpacht of verkocht.
Feiten
Deze zaak gaat over het geschil tussen de onderneming Achilleion Anomymi Xenodocheiaki Etaireia (hierna: Achilleion) en Elliniko Dimosio (hierna: de Griekse Staat). De rechtsvragen hebben vooral betrekking op artikel 30 lid 4 van de verordening. Het fonds dat in deze zaak centraal staat is EFRO. EFRO voerde in 2004 een investeringsprogramma uit in Griekenland uit met de titel: ‘steun aan het MKB van de regio West-Macedonië in de toerismesector’.
Achilleion heeft in 2004 een aanvraag ingediend een investering te kunnen doen met medefinanciering uit dat Griekse EFRO-project. De investering was bedoeld voor de modernisering van een hotel in een gemeente in de regio West-Macedonië en het scheppen van een aantal arbeidsplaatsen. Het totaalbedrag van de investering was € 201.900,- en het bedrag aan EFRO-steun daarbij was € 90.000,-. Bij het voltooiingsbesluit van 8 juni 2006 is vastgesteld dat de investering rechtmatig is afgerond. Bij een controle in 2009 is vastgesteld dat de steun ontvangende onderneming, beter gezegd: het hotel, door de eigenaar was overgedragen aan een derde partij, Gousios Vaios.
Volgens Griekse regelgeving mag een onderneming die investeringssteun (uit een EU-fonds of een nationaal fonds) ontvangt, niet worden overgedragen gedurende een periode van vijf jaar vanaf het zogenoemde voltooiingsbesluit, waarin onder meer wordt vastgesteld dat de ‘verrichting’ correct en tijdig is uitgevoerd. In dit geval had Achilleion het hotel dus niet mogen overdragen tot ten minste 8 juni 2011 en heeft zij in strijd met de toepasselijke Griekse regelgeving gehandeld door dit wel te doen. Als gevolg daarvan is een financiële correctie van € 82.500,- aan Achilleion opgelegd, waarmee het grootste deel van de EFRO-bijdrage werd teruggevorderd.
Achilleion vocht de financiële correctie in eerste aanleg aan bij een Grieks rechtscollege, de Griekse rekenkamer. Deze heeft in zijn vonnis geoordeeld dat de financiële correctie en terugvordering rechtmatig zijn, op grond van het toepasselijke Griekse recht en artikel 30 lid 4 van de verordening.
Achilleion heeft hiertegen cassatieberoep ingesteld en daarin aangevoerd dat de rechtbank een onjuiste uitleg heeft gegeven aan artikel 30 lid 4 van de verordening. Volgens Achilleion was de uitleg onjuist omdat niet is nagegaan of de betrokken investering daadwerkelijk een belangrijke verandering van de uitvoeringsvoorwaarden van de steunverlening vormde of dat er een onrechtmatig voordeel uit de overdracht volgde.
Rechtsvragen
Elegktiko Synedrio (de Griekse Rekenkamer) legt vervolgens drie prejudiciële vragen voor aan het Hof, die in essentie neerkomen op het volgende:
- Is de verkoop van een begunstigde onderneming volgens de EU-regels voor structuurfondsen een dermate belangrijke verandering van de voorwaarden voor de uitvoering van een meegefinancierde investering, dat dit een nationale bepaling rechtvaardigt die de overdracht van de begunstigde onderneming voor een lange periode absoluut verbiedt?
- Is de terugvordering van de steun aan een begunstigde onderneming ongegrond, indien de verkoop van de begunstigde onderneming geenbelangrijke verandering of onrechtmatig voordeel oplevert, mits de uitvoeringsvoorwaarden voor de steun door de verkoop onveranderd blijven?
- Moeten volgens het toepasselijke EU-recht de maatregelen van financiële correctie en terugvordering van steun uit een Europees fonds worden afgewogen tegen het recht op bescherming van het ‘vermogen’ van de begunstigde van de steun?
Uitspraak Hof
Het Hof beantwoordt deze drie vragen als volgt:
Toetsingskader: artikel 30 lid 4 van Verordening (EG) 1260/1999
Het Hof gaat eerst op de tweede prejudiciële vraag in en licht het toetsingskader van artikel 30 lid 4 van de verordening toe. In de tweede prejudiciële vraag staat centraal of de verkoop van de onderneming een ‘belangrijke verandering’ in de zin van de verordening vormt. Om dit te beoordelen moeten, op zijn beurt, drie vragen worden beantwoord.
Ten eerste moet de verwijzende rechter nagaan of de verandering, dus de verkoop, voldoet aan de voorwaarden van artikel 30 lid 4 eerste alinea, onder b), van de verordening. Het Hof concludeert dat de overdracht van het Griekse hotel is niet automatisch betekent dat ook de aard van de eigendom is veranderd. Het is vervolgens aan de verwijzende rechter om te beoordelen of de aard van de eigendom door de overdracht is veranderd.
Indien voldaan is aan de voorwaarden onder b), dan is het ook aan de verwijzende rechter om te bepalen of de betreffende verandering van de overdracht onder een van de situaties in artikel 30 lid 4 eerste alinea, onder a), valt. De overdracht van het hotel betekent op zich niet dat de doelstelling van het fonds niet meer wordt gehaald of dat niet meer wordt voldaan aan de uitvoeringsvoorwaarden. Het zou daarom niet als belangrijke verandering moeten worden opgevat. Het is hier opnieuw aan de verwijzende rechter om te beoordelen of de verandering uitwerking heeft op het behalen van de doelstelling en het voldoen aan de uitvoeringsvoorwaarden. Verder concludeert het Hof dat een bevoegde nationale autoriteit dient te onderzoeken of een onderneming een onrechtmatig voordeel door de overdracht van de onderneming heeft verkregen.
Ten slotte moet de verwijzende rechter bepalen of er in dit geval sprake is van een verandering die ‘belangrijk’ is in de zin van artikel 30 lid 4 van de verordening. Het Hof concludeert dat er geen sprake is van een belangrijke verandering, indien de nieuwe eigenaar van het betrokken hotel verplicht is om de voorschriften die aan de subsidie verbonden zijn in acht te nemen en ook feitelijk het doel van de subsidie nastreeft. Meer specifiek moet worden onderzocht door de verwijzende rechter of de nieuwe vennootschap door de verandering van eigenaar nog steeds als kleine of middelgrote onderneming (‘kmo’) kwalificeert. Daarnaast dient zij te bezien of het bereiken van het doel van de subsidie hierdoor wordt verminderd, in welk geval er sprake is van een belangrijke verandering. De oorspronkelijke bijdrage uit het fonds is namelijk gedaan met de veronderstelling dat de steun ontvangende onderneming een kmo is. Indien door de verandering de eigenaar niet meer als kmo kan worden gezien, is de aard van de eigendom gewijzigd en is de uitzondering onder artikel 30 lid 4 onder b) niet van toepassing.
Eerste en tweede prejudiciële vraag
Het Hof beantwoordt de eerste en tweede prejudiciële vraag aan hand van artikel 30 lid 4 van de verordening. Het Hof oordeelt duidelijk dat een nationale regeling, zoals de toepasselijke Griekse regeling, daarmee onverenigbaar is. In die regeling zijn geen uitzonderingen opgenomen, terwijl artikel 30 lid 4 wel twee uitzonderingen [onder a) en b)] kent, waarbij een verandering van een begunstigde onderneming niet automatisch een financiële correctie of een terugvordering vergt.
Wat betreft de tweede prejudiciële vraag concludeert het Hof dat de verwijzende rechter artikel 30 lid 4 van de verordening moet toepassen om tot een antwoord te komen. Het Hof geeft daarbij mee dat een overdracht van een onderneming aan een andere partij niet zonder meer als een belangrijke verandering kan worden opgevat. Er moet in zo’n geval rekening worden gehouden met alle relevante juridische en feitelijke gegevens.
Derde prejudiciële vraag
Het Hof komt hier tot de conclusie dat, indien aan de hand van artikel 30 lid 4 van de verordening is vastgesteld dat er een belangrijke verandering heeft plaatsgevonden, partijen zich niet op de bescherming van het eigendomsrecht kunnen beroepen dat uit artikel 17 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie voortvloeit. De in artikel 39 lid 1 van de verordening bedoelde financiële correcties moeten dus steeds worden toegepast, wanneer een belangrijke verandering van de investeringsverrichting in de zin van artikel 30 lid 4 van de verordening is vastgesteld.
Decentrale Relevantie
Verordening 1260/1999 is in 2006 ingetrokken en vervangen door Verordening (EG) 1083/2006 van 11 juli 2006, die op zijn beurt werd vervangen door Verordening (EU) nr. 1303/2013 van 17 december 2013. Ook die laatste verordening bevat echter een bepaling, artikel 71 lid 1, die in hoge mate vergelijkbaar is met artikel 30 lid 4 van Verordening 1260/1999. Voor gelden uit Europese structuurfondsen die nu door de EU worden verstrekt, geldt ook dat er in principe geen belangrijke wijzigingen aan de uitvoering van de subsidievoorwaarden mogen worden doorgevoerd binnen vijf jaar na het voltooiingsbesluit.
Er zijn echter wel mogelijkheden onder de verordening om een steun ontvangende onderneming over te dragen. De basisregel is dat er binnen vijf jaar geen belangrijke wijzigingen mogen worden uitgevoerd, tenzij er sprake is van de uitzonderingen opgenomen in artikel 30 lid 4, sub a) en sub b). De verkoop van een onderneming die steun ontvangt van een Europees fonds betekent daarbij dus niet dat er direct sprake is van een belangrijke verandering van de uitvoeringsvoorwaarden of dat er een onrechtmatig voordeel door de verkoop ontstaat.
Het is in eerste instantie aan de lidstaat om te bepalen of er een belangrijke verandering in de zin van artikel 30 lid 4 van de verordening is. Dit aan de hand van het toetsingskader dat het Hof in deze zaak heeft gegeven. Een nationale bepaling die de verkoop van een begunstigde onderneming absoluut verbiedt, is echter niet in overeenstemming met Europees recht.