Aansprakelijkheid EU recht en beleid

Aansprakelijkheid door particulieren en ondernemingen

Het Europese Hof van Justitie dat in het verleden verschillende uitspraken heeft gedaan waaruit de verantwoordelijkheden van decentrale overheden ten opzichte van het Europees recht kunnen worden afgeleid.

Francovich arrest

In het arrest Francovich (zaken C-6/90 en C-9/90) heeft het Hof zich uitgesproken over aansprakelijkheid als lidstaten richtlijnen niet tijdig omzetten in nationale wetgeving. In zulke gevallen kan de lidstaat bij de nationale rechter onder bepaalde voorwaarden aansprakelijk worden gesteld door particulieren voor schade die zij hiervan ondervinden.

In het geval van het Francovich-arrest verzuimde de nationale wetgever een richtlijn tijdig om te zetten in nationaal recht. Indien de omzettingsfout bij de decentrale overheid ligt, bepaalt het nationale recht hoe de aansprakelijkheid is geregeld. De Europese Unie bepaalt niet hoe de interne verhoudingen binnen de lidstaten georganiseerd moeten zijn.

Konle arrest

In het arrest Konle (zaak C-302/97) werd de aansprakelijkheid van decentrale overheden nog eens duidelijk belicht. In deze zaak ging het om Oostenrijk, een land met een federale structuur. In Oostenrijk waren vergunningsvereisten gesteld aan de aankoop van grond. Er moest aangetoond worden dat de aankoop niet zou dienen voor de verkrijging van een tweede huis. Enkel Oostenrijkers waren van deze vergunningsverplichting vrijgesteld.

Ter discussie stond de vraag of deze vergunningsvereisten in strijd waren met de Verdragsbepalingen over de vrijheid van vestiging van EU-onderdanen. Het Hof zei: ‘lidstaten dienen ervoor te zorgen dat de schade wordt vergoed die aan particulieren wordt toegebracht door een schending van het Europees recht, ongeacht welk overheidsorgaan dit recht heeft geschonden en welk overheidsorgaan in beginsel volgens het recht van de betrokken lidstaat deze schade dient te vergoeden’. Een lidstaat kan zich dus niet beroepen op de verdeling van bevoegdheid en aansprakelijkheid in zijn nationale rechtsorde om zelf aansprakelijkheid te voorkomen.

Naar aanleiding van deze jurisprudentie van het Hof zijn er drie voorwaarden voor aansprakelijkheid van een (decentrale) overheid:

1. de geschonden regel strekt ertoe rechten aan particulieren toe te kennen;
2. de schending kan aan de lidstaat worden toegerekend;
3. er is een direct causaal verband tussen de schending en de schade.

(Bron: F. Ambtenbrink en H.H.B. Vedder, ‘Recht van de Europese Unie’, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers, 2006, p. 263)

HvJEU, LPN tegen Commissie, 14 november 2013

Zaken C 514/11 P en C 605/11 P. De Europese Commissie is niet verplicht om het onderzoeksdossier in een niet-nakomingsprocedure openbaar te maken. Dit geldt ook wanneer een klacht is geseponeerd en de Commissie geen formele inbreukprocedure bij het EU-Hof heeft ingesteld.

Feiten
LPN is een Portugese milieuorganisatie. In april 2003 heeft zij een klacht bij de Europese Commissie ingediend waarin zij stelt dat Portugal richtlijn 92/43/EEG inzake instandhouding van natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna heeft geschonden bij het stuwdamproject in de rivier Sabor in Portugal. Hierop startte de Commissie een niet-nakomingsprocedure tegen Portugal.

LPN verzocht de Commissie inzage te geven in de documenten over de behandeling van haar klacht. Deze inzage werd door de Commissie geweigerd. Ook nadat de Commissie de klacht over het stuwdamproject had geseponeerd kreeg LPN geen volledige toegang tot alle documenten. Hierop verzocht LPN het Gerecht om nietigverklaring van dit besluit van de Commissie. Het Gerecht verwierp het beroep van LPN.

Toegang tot documenten
Het Hof wijst erop dat iedere burger van de Unie en iedere natuurlijke of rechtspersoon met verblijfplaats of zetel in een lidstaat in beginsel het recht heeft op toegang tot documenten van de Unie instellingen.

Uitzonderingen
De instellingen mogen de toegang tot een document weigeren op grond van artikel 4 lid 2 van verordening 1049/2001, inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, wanneer dit de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits zou ondermijnen tenzij een hoger openbaar belang de openbaarmaking van een document vereist. De betrokken instelling moet dan wel motiveren in welk opzicht de toegang tot een document een concrete en daadwerkelijke ondermijning zou vormen van het belang dat beschermd wordt door de in dat artikel neergelegde uitzonderingen.

Algemene aanname
Het Hof heeft echter erkend dat de betrokken instelling zich in dit verband mag baseren op algemene aannames die gelden voor bepaalde categorieën documenten.

Er moet worden nagegaan of er een algemene aanname moet worden erkend dat de openbaarmaking van de documenten van de niet-nakomingsprocedure in de precontentieuze fase in dergelijke omstandigheden de bescherming van het doel van onderzoeken ondermijnt.

Geen recht tot inzage
Het Hof wijst erop dat het Unierecht een particulier in niet-nakomingsprocedures niet het recht geeft om het dossier in te zien, ook al leidde zijn klacht tot de procedure. Het is daarbij niet van belang dat de klager optreedt tot verdediging van een persoonlijk of openbaar belang.

De Commissie moet namelijk nagaan of tegen deze lidstaat moet worden opgetreden, bepalen welke bepalingen hij heeft geschonden en op welk tijdstip de niet-nakomingsprocedure tegen deze lidstaat moet worden ingeleid.

Precontentieuze procedure
De precontentieuze procedure heeft tot doel de betrokken lidstaat in de gelegenheid te stellen de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen na te komen en verweer te voeren tegen de door de Commissie geformuleerde grieven.

Openbaarmaking van de documenten van een niet-nakomingsprocedure in de precontentieuze fase kan bovendien de aard en het verloop van deze procedure wijzigen. Het kan dan nog moeilijker blijken om onderhandelingen aan te knopen en een schikking tussen de Commissie en de betrokken lidstaat tot beëindiging van een verweten niet-nakoming te treffen zodat het Unierecht kan worden nageleefd en verdere stappen kunnen worden vermeden.

Unieke categorie
Alle documenten van het dossier betreffende een precontentieuze fase van een niet-nakomingsprocedure vormen een unieke categorie. Hiervoor geldt een algemene aanname dat openbaarmaking van deze documenten in beginsel zou leiden tot ondermijning van de bescherming van het doel van onderzoeken.

Conclusie
Hieruit volgt volgens het Hof dat kan worden aangenomen dat de openbaarmaking van de documenten van een niet-nakomingsprocedure in de precontentieuze fase ervan de aard van deze procedure dreigt aan te tasten en het verloop ervan te wijzigen.

Het Hof voegt hieraan toe dat deze algemene aanname niet uitsluit dat kan worden aangetoond dat een bepaald document waarvan openbaarmaking is gevraagd, niet onder die aanname valt of dat een hoger openbaar belang openbaarmaking van het betrokken document gebiedt.

Bovendien is de Commissie niet gehouden haar besluit te baseren op deze algemene aanname. Zij kan de in een verzoek om toegang bedoelde documenten steeds concreet onderzoeken en een dergelijke motivering geven. Wanneer zij vaststelt dat de dossierstukken volledig of gedeeltelijk openbaar kunnen worden gemaakt is zij verplicht tot openbaarmaking.