×
Europees recht en beleid

Laatste update: 12 oktober 2022

Contact:


Decentrale overheden kopen regelmatig verzekeringen in. Wanneer de opdrachten voor de inkoop van verzekeringen door decentrale overheden boven de Europese drempelwaarden uitkomen, moeten deze in beginsel Europees worden aanbesteed. De verzekeringsmarkt en verzekeringsproducten hebben specifieke kenmerken, waardoor er ook specifieke aanbestedingsvragen spelen.

Vragen van decentrale overheden bij de aanbesteding van verzekeringen

Wat is de aard van de opdracht?

Allereerst is het van belang om te bepalen of het organiseren van een verzekering kwalificeert als een overheidsopdracht. Van een overheidsopdracht is sprake wanneer een schriftelijke overeenkomst onder bezwarende titel wordt gesloten tussen een aanbestedende dienst (de decentrale overheid) en één of meerdere dienstverleners (de verzekeraar of verzekeraars).

Vervolgens moet er sprake zijn van een bezwarende titel. Indien de gemeente een overeenkomst onder bezwarende titel sluit voor het leveren van verzekeringsdiensten aan derden, kwalificeert dit in beginsel als een overheidsopdracht. Van een bezwarende titel is sprake wanneer er voor de overheidsopdracht een op geld waardeerbare afdwingbare tegenprestatie wordt geleverd door de aanbestedende dienst aan de opdrachtnemer. Het Hof heeft in het arrest Commissie tegen Duitsland (C-271/08) bepaald dat verzekeringen voor derden een bezwarende titel kunnen opleveren, ongeacht of de aanbestedende dienst zelf de uiteindelijke begunstigde van de verzekering is.

Kan een verzekering ook een concessie zijn?

Als de gemeente concludeert dat er sprake is van een bezwarende titel, dan zou de gemeente zich ook moeten afvragen of sprake is van een klassieke overheidsopdracht, of van een concessieopdracht voor diensten. Bij een concessieopdracht voor diensten hoort een separaat aanbestedingsregime en een hogere Europese drempel van € 5.350.000. Om te bepalen of er sprake is van een concessieopdracht voor diensten, is de definitie in artikel 5 van de Europese concessierichtlijn 2014/23 van belang.

Een concessieovereenkomst voor diensten is een overeenkomst met dezelfde kenmerken als die van (klassieke) overheidsopdrachten voor diensten. Bij concessies geldt namelijk ook een vereiste van bezwarende titel. Bij een concessie dient de aanbestedende dienst echter een exploitatierecht over te dragen aan de opdrachtnemer, dan wel een exploitatierecht én een betaling (artikel 4 Richtlijn 2014/23). Het hoofdkenmerk van een concessie, het exploitatierecht, impliceert altijd de overdracht aan de concessiehouder van een operationeel risico van economische aard. Dit betekent dat het risico voor de uitvoering van de dienst bij de concessiehouder komt te liggen. Het overgedragen exploitatierecht en het bijbehorende exploitatierisico dat op de concessiehouder (in dit geval de verzekeraar) rust, onderscheidt een concessieovereenkomst van een ‘klassieke’ overheidsopdracht of een raamovereenkomst.

Hoe wordt de waarde van de opdracht voor verzekeringen geraamd?

Een verzekeringsdienst of inkoop van een verzekeringsproduct is Europees aanbestedingsplichtig wanneer de overheidsopdracht boven de Europese drempelwaarden uitkomt. Dit betekent dat de totale geraamde verzekeringskosten (premies) over de contractperiode gelijk of hoger zijn dan het drempelbedrag van € 215.000, exclusief btw (artikel 4 Richtlijn 2014/24). Om te kunnen bepalen of het drempelbedrag wordt overschreden moeten alle kosten die een aanbestedende dienst voor een bepaalde verzekering gedurende de contractperiode verschuldigd is, in beschouwing worden genomen, inclusief verlengingen en opties (artikel 5 lid 1 Richtlijn 2014/24). Het verzekerde bedrag speelt dus geen rol bij het ramen van de opdrachtwaarde.

Assurantiebelasting

Btw wordt niet meegeteld bij de raming van de opdracht. De assurantiebelasting is echter een belasting die wordt geheven op verzekeringen. Op grond van artikel 5 lid 13 van Richtlijn 2014/24 dienen bij de berekening van de waarde van een overheidsopdracht voor verzekeringsdiensten de te betalen premie en andere vormen van beloning als grondslag te worden genomen.

In bepaalde gevallen zal de assurantiebelasting worden beschouwd als onderdeel van de premie die de aanbestedende dienst moet betalen. Indien de assurantiebelasting geen onderdeel is van de premie maar apart in rekening wordt gebracht door de verzekeraar, lijkt de belasting alsnog een onderdeel van de beloning die in rekening wordt gebracht voor de dienstverlening van de verzekeraar. De assurantiebelasting wordt dan immers betaald als onderdeel van de vergoeding voor de tegenprestatie van de gesloten dienstverlening door de verzekeraar. Alle vormen van beloning dienen te worden meegewogen bij de waardebepaling van de opdracht. Een wezenlijk verschil met btw is dus dat er voor btw expliciet in de richtlijn staat aangegeven dat dit buiten de raming valt, terwijl de assurantiebelasting kan worden gezien als onderdeel van de beloning voor de verzekeraar, en die moet op grond van artikel 5 lid 13 sub a van Richtlijn 2014/24 worden meegenomen bij de waardebepaling.

Kan er gebruik worden gemaakt van een raamovereenkomst?

Dit kan, maar hangt af van de vorm van de overeenkomst. Het verschil tussen een raamovereenkomst en een reguliere ‘overheidsopdracht’, ligt in het feit dat bij de laatste sprake moet zijn van een bezwarende titel. Indien er in uw geval sprake is van een bezwarende titel ligt de conclusie voor de hand dat het niet gaat om een raamovereenkomst.

Kunnen eerder vergeven opdrachten verlengd of gewijzigd worden?

Hierbij is het van belang of de verlenging of wijziging van de opdracht voor verzekeringen op grond van het Europees aanbestedingsrecht niet als een wezenlijke wijziging dient te worden beschouwd. In artikel 72 van Richtlijn 2014/24 (artikel 2.163a-g Aanbestedingswet 2012) is een specifieke bepaling over wijziging van opdrachten tijdens de uitvoering opgenomen. Indien er sprake is van een wezenlijke wijziging, dan komt het gelijkheidsbeginsel in het gedrang en moet er mogelijk opnieuw worden aanbesteed.

Wanneer het bijvoorbeeld gaat om premieverhogingen in de verlengingsperiode die ervoor zorgen dat de totale opdrachtwaarde met meer dan 10% toeneemt, kan er sprake zijn van een wezenlijke wijziging. Het gevolg hiervan is dat de ‘verlenging’ als een nieuwe opdracht zou moeten worden gekwalificeerd en deze opnieuw zou moeten worden aanbesteed. Het gaat hierbij dus niet om de percentuele toename van de premie in de verlengingsperiode maar om de percentuele toename van de totale opdrachtwaarde.

Overige vraagstukken bij verzekeringen

Daarnaast houden decentrale overheden zich vaak bezig met wat de rol van verzekeringsmakelaars precies is in het proces van aanbesteding. Hierbij kan het nuttig zijn om deze pagina van PIANOo te raadplegen. Ook zijn er raakvlakken met mededingingsrechtelijke vraagstukken. Dit is bijvoorbeeld het geval wanneer decentrale aanbestedende diensten de verzekeringsmarkt betreden en te maken krijgen met unieke expertises of verzekeringsproducten die slechts door bepaalde verzekeraars worden aangeboden of wanneer verzekeringsmakelaarsdiensten worden ingeschakeld terwijl aanbestedende diensten ook vanuit eigen behoeftestelling direct zaken zouden kunnen doen met verzekeraars en dus eigenlijk de bemiddeling niet behoeven.

Belangrijke verzekeringen voor decentrale overheden

  • brandverzekeringen;
  • glas- en inboedelverzekeringen (voor decentraal onroerend goed);
  • pensioen- en ziektekostenverzekeringen voor eigen personeel of bijvoorbeeld bijstandsgerechtigden;
  • wagenparkverzekeringen, voor bijvoorbeeld vuilniswagens, brandweerauto’s, bestelauto’s voor wegbeheer, veegmachines, maaimachines;
  • aansprakelijkheidsverzekeringen en;
  • verzekeringen voor minima.

Het kan bij verzekeringen zowel gaan om de aanschaf van een verzekeringsproduct (de verzekeringspolis) als om verzekeringsdiensten (co-assurantie, beheerdiensten, bemiddelingsdiensten en adviesdiensten, makelaarsdiensten).

Financiële diensten

Soms is er bij de inkoop van verzekeringen een relatie met de uitzonderingsgrond betreffende financiële diensten, die niet aanbesteed hoeven te worden (artikel 10 sub e en f Richtlijn 2014/24). Het kan bij verzekeringen zowel gaan om de aanschaf van een verzekeringsproduct (de verzekeringspolis) als om verzekeringsdiensten (co-assurantie, beheerdiensten, bemiddelingsdiensten en adviesdiensten, makelaarsdiensten). Voor een praktische uitleg van bancaire diensten kunt u deze praktijkvragen raadplegen: deel 1 en deel 2.

Direct inkopen of via intermediairs

Ook is het van belang om te beseffen dat in de decentrale praktijk van de aanschaf van verzekeringen, de decentrale overheden als aanbestedende dienst aan kunnen lopen tegen het fenomeen van direct inkopen of inkopen via intermediairs (assurantiemakelaars). De rol van een verzekeringsmakelaar is dat deze niet enkel advies geeft over de aan te schaffen verzekeringen maar dat deze zich ook kan richten op het tot stand brengen van een verzekering. De makelaar heeft een bedrijf dat bemiddelt bij het sluiten van verzekeringen, waarbij kenmerkend is dat deze de voorwaarden van de verzekering in overleg met de decentrale overheid (in de hoedanigheid van verzekeringsnemer) opstelt en deze dan vervolgens voor akkoord voorlegt aan de verzekeraar. De inkoop van een verzekeringsproduct of dienst kan dus ook een aparte opdracht zijn ten opzichte van de opdracht voor advies/bemiddelingsdiensten van een makelaar.

Verplichte sociale verzekeringen

Bijlage XIV van Richtlijn 2014/24 bevat een overzicht van de opdrachten die als sociale of andere specifieke dienst kunnen worden gekwalificeerd en daarmee onder een verlicht aanbestedingsregime vallen. Diensten voor verplichte sociale verzekeringen (die niet worden georganiseerd als niet-economische diensten van algemeen belang) vallen onder deze kwalificatie en daarmee onder het verlichte aanbestedingsregime voor sociale en andere specifieke diensten. Voor meer informatie over het aanbesteden van sociale en andere specifieke diensten leest u in onze praktijkvragen over de aanbestedingsprocedure en het stappenplan voor Europese aanbestedingen. In onze praktijkvraag over collectieve zorgverzekering leest u meer over de aanbesteding van deze verzekering.

Moet een collectieve zorgverzekering worden aanbesteed?