Contractvervoer
Contractvervoer is personenvervoer voor speciale groepen reizigers. Hieronder bevinden zich veel groepen meer kwetsbare mensen. Vormen van contractvervoer zijn bijvoorbeeld: Regiotaxi, Wmo-vervoer, leerlingenvervoer en (zittend) ziekenvervoer. Gemeenten en provincies besteden dit vervoer regelmatig aan.
Concessies openbaar vervoer
Het aanbesteden van openbaar vervoer (OV) gaat meestal op basis van een concessieovereenkomst.
Wat is een concessie?
Een concessie is het alleenrecht om een bepaalde activiteit te verrichten in een bepaald gebied gedurende een bepaalde periode. Een concessie voor het uitvoeren van openbaarvervoersdiensten is vergelijkbaar met een overheidsopdracht voor diensten. Het meest kenmerkende verschil met een overheidsopdracht is dat er bij een concessie sprake is van een overdracht van het exploitatierisico op de dienstverlener. Bij een overheidsopdracht blijft dit bij de aanbestedende dienst. Een tweede verschil is dat er bij een overheidsopdracht een vergoeding tegenover staat, waardoor de partij via een concessie het recht krijg om de vervoersdiensten te exploiteren, of dat er juist een afdracht van de exploitant tegenover staat en de partij de aanbestedende dienst betaalt om deze te mogen uitvoeren. Het kan zijn dat de concessiehouder het geld niet zelf int maar dat de gelden lopen via de concessiegever (in dit geval vaak de gemeente of provincie).
Voor het OV geldt op grond van de Nederlandse Wet Personenvervoer 2000 (Wp2000) dat een bevoegde autoriteit een concessie moet verlenen voordat de vervoerder OV mag exploiteren. In Nederland is deze autoriteit vaak een gemeente, provincie of plusregio.
In de concessierichtlijn (Richtlijn 2014/23) worden concessies in het OV die onder de PSO-verordening vallen uitgezonderd van de reikwijdte van deze richtlijn. Ondanks de uitzondering van de aanbestedingsrichtlijnen moet de verlening van de concessie wel voldoen aan de basisbeginselen van het aanbestedingsrecht, namelijk het transparantiebeginsel, gelijkheidsbeginsel en concurrentiebeginsel. Dit betekent in ieder geval dat de decentrale overheid het voornemen tot het verlenen van de concessie moet publiceren. Hierdoor kunnen partijen die er belang bij (kunnen) hebben er kennis van nemen. In deze publicatie worden de minimumeisen voor de gegadigden en de gunningscriteria vermeld.
PSO-verordening
Als openbaar vervoer volledig commercieel wordt geëxploiteerd, kan dit ertoe leiden dat het vervoer te duur, te weinig beschikbaar of te onveilig wordt. Ook kan het tot gevolg hebben dat er geen vervoer georganiseerd wordt waar dit wel wenselijk is. Daarom zullen sommige (decentrale) overheden zelf private partijen willen inhuren om onder bepaalde voorwaarden openbare personenvervoersdiensten aan te bieden. Hierop is de PSO-verordening (Verordening 1370/2007) van toepassing.
Toepassingsgebied PSO-verordening
De PSO-verordening is van toepassing op de nationale en internationale exploitatie van openbaar personenvervoer per spoor en over de weg. Hieronder valt vervoer, per bus, tram, metro en spoor
Ook kan de PSO-verordening, volgens artikel 1 lid 2, van toepassing zijn op het openbare personenvervoer over binnenwateren en nationale zeewateren indien de lidstaat daartoe besluit. Het Europees Hof van Justitie heeft in het Liberty Lines-arrest wel verder verduidelijkt dat Verordening 3577/92 omtrent het vrije verrichten van diensten op het zeevervoer wel voorrang heeft wanneer deze van toepassing is. Diensten die hoofdzakelijk de instandhouding van historisch erfgoed of toerisme omvatten vallen niet onder de reikwijdte van de verordening.
Wat staat er in de PSO-verordening?
De PSO-verordening bevat voorwaarden waaraan decentrale overheden zich moeten houden bij het opleggen van een openbaredienstverplichting. Een dergelijke verplichting is volgens artikel 1, lid 1 onder e een dienst in het openbaar vervoer die wordt vastgesteld door de overheid, maar die een exploitant uit zichzelf niet, of op dezelfde manier zou aanbieden omdat dat commercieel niet interessant genoeg, tenzij de exploitant daarvoor een vergoeding krijgt.
Openbaredienstcontracten
Wanneer een bevoegde instantie een exclusief recht of compensatie verleent voor de naleving van een openbaredienstverplichting, moeten zij volgens artikel 3, lid 1 een openbaredienstcontract sluiten met de exploitant. Een openbaredienstcontract is een overeenkomst tussen de overheid en een exploitant waarin de exploitant belast wordt met de exploitatie van openbare persoonsvervoersdiensten. Volgens artikel 4, lid 1 worden de volgende elementen verplicht opgenomen in het contract:
- Een duidelijke omschrijving van de openbaredienstverplichting
- Berekeningswijze van de compensatie voor de exploitant
- De aard en omvang van de eventuele exclusieve rechten
- Hoe de kosten van de dienstverlening worden verdeeld met betrekking tot o.a. personeelsuitgaven en energiekosten.
Ook moet worden bepaald hoe de inkomsten uit vervoersbewijzen verdeeld worden tussen de overheid en exploitant. Daarnaast is de duur van een openbaredienstcontract beperkt tot maximaal tien jaar voor busdiensten en vijftien jaar voor vervoersdiensten per spoor. Onder voorwaarden, waaronder een bijzondere geografische situatie of grote noodzakelijke investeringen, mag deze termijn met de helft verlengd worden.
Afhankelijk van de wetgeving van de lidstaten kan een openbaredienstcontract ook bestaan in verschillende vormen. Ten eerste, kan het contract ook bestaan uit een door een bevoegde instantie genomen besluit. Ten tweede kan deze contract ook bestaan in een vorm van een specifieke wettelijke of bestuursrechtelijk besluit. Ten slotte, kan dit ook bestaan in het geval waarin de voorwaarden worden vastgesteld waaronder de bevoegde instantie de diensten zelf mag verrichten of toevertrouwen aan een interne exploitant.
Jaarlijkse samenvatting
De verordening verplicht, in artikel 7, concessieverleners jaarlijks een samenvattend verslag te publiceren over de openbaredienstverplichtingen die onder haar verantwoordelijkheid vallen. Dit verslag omvat o.a. de aanvangsdatum en duur van de openbaredienstcontracten. Ook moet het verslag onderscheid maken tussen busvervoer en spoorvervoer.
Welke regels gelden voor openbaredienstcontracten?
Welke regels van toepassing zijn op een openbaredienstcontract hangt volgens de PSO-verordening af van:
- De vervoerswijze: bus, tram, spoor en metro en
- De vorm van het contract: dienstenopdracht of een diensten concessie
Bus- en tram vervoer
Artikel 5, lid 1 van de verordening bepaalt dat contracten voor openbaar vervoer per bus of tram moeten worden aanbesteed volgens de Europese aanbestedingsrichtlijnen. Deze zijn Richtlijnen 2014/25/EU en 2014/24/EU. Echter, wanneer het contract kwalificeert als een dienstenconcessie, gelden de aanbestedingsrichtlijnen niet. In dat geval is, volgens de Richtsnoeren van de Comissie, uitsluitend de PSO-verordening van toepassing.
Spoor- en metro vervoer
Voor openbarebaredienstcontracten voor spoor en metro gelden uitsluitend de regels van de PSO-verordening. Dit geldt ongeacht de vorm van het contract. Europese aanbestedingsrichtlijnen zijn hier dus niet van toepassing.
Bij sprake van openbaredienstcontracten voor spoor en metro en bij dienstenconcessie bij tram en busvervoer zijn artikel 5, leden 2 tot en met 6 relevant. Deze bepalingen bevatten voorwaarden voor onderhandse gunning of het zelf aanbieden van openbare vervoersdiensten. Zo wordt het toegestaan in lid 5 om noodmaatregelen te treffen wanneer de dienstregeling dreigt uit te vallen, bijvoorbeeld doordat de concessiehouder failliet gaat. Een noodmaatregel mag maximaal twee jaar duren totdat de decentrale overheid een nieuw openbaredienstcontract gunt onder de voorwaarden van de PSO-verordening.
Staatssteun en PSO-verordening
Artikel 9 van de verordening stipuleert dat compensatie die (decentrale) overheden overeenkomstig de PSO-verordening verlenen, verenigbaar wordt geacht met de Europese staatssteunregels. Dergelijke compensatie hoeft daarom niet gemeld te worden in de zin van artikel 108, lid 3 VWEU.
Parkeerbeleid
Wanneer een decentrale overheid het parkeerbeheer (voor een gedeelte) uitbesteedt aan een private partij kan het te maken krijgen met het Europese aanbestedingsrecht. Het uitbesteden zal meestal gebeuren in de vorm van een zogenaamde dienstenconcessie. In principe hoeven deze concessies niet te worden aanbesteed. Zij worden namelijk uitgezonderd van de aanbestedingsrichtlijnen (Richtlijn 2014/24 en Richtlijn 2014/25) en vallen niet onder de reikwijdte van de PSO-verordening.
Voorwaarde hiervoor is wel dat het exploitatierisico volledig bij de private partij ligt en dat de overheid deze op geen enkele manier bevoordeelt of ondersteunt.
Bouw en exploitatie van parkeergarages
Bij de bouw en exploitatie van parkeergarages kan mogelijk sprake zijn van een overheidsopdracht voor diensten of een overheidsopdracht werken, dan wel van een concessieovereenkomst voor diensten of een concessieovereenkomst voor openbare werken. Op overheidsopdrachten voor de bouw en exploitatie van parkeergarages is de PSO-verordening niet van toepassing. Voor het toepasselijke aanbestedingsregime bij dergelijke opdrachten kunt u de Europese aanbestedingsrichtlijnen raadplegen.
Inbesteden openbaar vervoer
Volgens de Europese regelgeving op het gebied van openbaar vervoer (Richtlijn 2014/24 en de PSO-verordening) moet regionaal en lokaal OV in principe via een openbare aanbesteding geregeld worden. Nationale wetgeving kan echter voor een inbestedingsuitzondering zorgen. Dit is geregeld in artikel 5 lid 2 van de PSO-Verordening. In Nederland zijn de voornaamste verplichtingen die voortvloeien uit de PSO-verordening uitgewerkt in de Wp2000 en het Besluit Personenvervoer 2000 (Bp2000).
Inbestedingsuitzondering G4
Voor Amsterdam, Rotterdam, Utrecht en Den Haag geldt de inbestedingsuitzondering. Dit betekent dat zij mogen kiezen of zij het OV in hun stad direct via een concessie aanbesteden of dat zij hierbij gebruik willen maken van de inbestedingsmogelijkheid. Dit geldt niet voor andere gemeenten, provincies of plusregio’s.
Grensoverschrijdend personenvervoer per trein
Voor grensoverschrijdend personenvervoer per trein zijn volgens zowel de Wp2000 als de Richtlijn voor grensoverschrijdend personenvervoer per spoor (Richtlijn 2007/58/EG) geen concessies nodig. Deze zijn echter wel toegestaan.
Bij grensoverschrijdende concessies voor OV zijn altijd twee samenwerkende overheden (bevoegde autoriteiten conform de PSO-verordening) nodig. Het kan voorkomen dat wordt overwogen grensoverschrijdende concessies te verlenen, maar dat de concessietermijnen nog niet op elkaar afgestemd zijn. Wel is de maximale concessieduur voor heel Europa gelijk. De concessieverlenende overheden zullen in overleg met elkaar tot een afgestemde concessietermijn voor de grensoverschrijdende lijn moeten komen. De concessieverlener wiens contract het eerst afloopt, kan bijvoorbeeld een contract voor een korte periode verlenen dat afloopt voor de start van een nieuwe, gezamenlijke grensoverschrijdende concessie.
Regionaal openbaar vervoer per spoor
De gemeenten besteden het OV per bus, tram en metro aan, terwijl de provincies of de plusregio’s (de vier grote steden, Arnhem en Nijmegen, Eindhoven en Helmond en Enschede en Hengelo) het regionaal OV per trein aanbesteden. Dit is verplicht onder de PSO-verordening, de Wp2000 en het Bp2000.
Concessietermijn
Een bevoegde instantie mag een concessie voor OV per trein in principe voor maximaal vijf jaar verlenen. Dit staat in artikel 36 van het Bp 2000. Onder voorwaarden zijn langere termijnen ook toegestaan.
Wordt de concessie deels verleend voor het verrichten van OV anders dan per trein? Dan bedraagt de duur van de concessie maximaal acht jaar. Daarnaast zijn er nog mogelijkheden voor een concessietermijn van tien jaar. Deze kan door de bevoegde instantie verleend worden als dat gerechtvaardigd wordt door het bestaan van commerciële overeenkomsten, specifieke investeringen of bijzondere risico’s. Daarnaast kan bij uitzondering een concessie verleend worden voor maximaal tien jaar als dit wordt gerechtvaardigd door het bestaan van omvangrijke investeringen voor lange termijn. Decentrale overheden moeten zelf goed kunnen onderbouwen waarom ze voor een bepaalde duur van een concessietermijn hebben gekozen op een bepaald vervoerstraject.
Duurzame aspecten bij het aanbesteden van vervoer
De Richtlijn ter bevordering van schone en energiezuinige wegvoertuigen (Richtlijn 2019/1161) is belangrijk voor decentrale overheden. De richtlijn verplicht namelijk aanbestedende diensten en concessiehouders, waaronder gemeenten, provincies en waterschappen, om bij de aankoop van wegvoertuigen te voldoen aan bepaalde minimumpercentages aan schone of uitstootvrije voertuigen per categorie. Dit geldt niet alleen voor normale koop, maar ook huur, huurkoop en lease van wegvoertuigen, net als aanbestedingscontracten voor personenvervoer.
Gerelateerde praktijkvraag
Voor Nederlandse aanbestedende diensten is het bovendien verplicht om in het Programma van Eisen de afstemming met het eigen milieubeleid op te nemen. Dit volgt uit artikel 44 lid 2 sub d van de Wp2000.