Kaderovereenkomst van Madrid
De Raad van Europa was een van de drijvende krachten achter grensoverschrijdende samenwerking. De toenmalige lidstaten van de Raad slootten in 1980 samen de Europese Kaderovereenkomst inzake grensoverschrijdende samenwerking tussen territoriale gemeenschappen of autoriteiten (ook wel: Kaderovereenkomst van Madrid).
Hierdoor wordt regionale en lokale overheden (onder een lid van de Raad van Europa) de mogelijkheid gegeven om op publiekrechtelijke basis over de grens samen te werken. Lidstaten, regionale en lokale overheden kunnen zo bilaterale en multilaterale overeenkomsten sluiten over grensoverschrijdende samenwerking. Niet alle EU-lidstaten hebben deze Kaderovereenkomst ondertekend. In het verlengde van de Kaderovereenkomst is ook het Benelux-Verdrag inzake grensoverschrijdende en interterritoriale samenwerking ingesteld.
Benelux-Verdrag en Verdrag inzake grensoverschrijdende en interterritoriale samenwerking
Decentrale overheden kunnen via het Benelux-Verdrag in de drie Benelux-landen op publiekrechtelijke basis grensoverschrijdend samenwerken. Het eerste Verdrag tot instelling van de Benelux Economische Unie werd in 1958 ondertekend voor een periode van vijftig jaar. Omdat er noodzaak was tot vernieuwing, is in 2008 een nieuw verdrag vastgesteld dat op 1 januari 2012 in werking is getreden. Het nieuwe Verdrag is pragmatischer ingericht door een verminderd aantal structuren en is beter afgestemd op de veranderende internationale en maatschappelijke context. Een praktisch voorbeeld van de veranderingen is dat er nu nog enkel vijf Benelux-instellingen bestaan:
- Het Benelux Comité van Ministers
- De Beneluxraad
- Het Benelux Secretariaat-Generaal
- De Raadgevende Interparlementaire Beneluxraad
- Het Benelux-Gerechtshof
De nieuwe Benelux-samenwerking richt zich op drie hoofdthema’s:
- de interne markt en economische unie;
- duurzaamheid;
- en justitie en binnenlandse zaken.
Zowel het Verdrag van Lissabon als het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie laten toe dat de EU de werking van de Benelux niet mag frustreren zolang de Benelux alle wetten en bepalingen van de Europese zijde aanvaardt. Hoewel de Benelux Unie niet direct verbonden is met de Europese Unie, geeft zij landen zoals Nederland de mogelijkheid om flexibeler met andere lidstaten samen te werken binnen Europa.
Het Benelux-Verdrag van 2014 inzake grensoverschrijdende en interterritoriale samenwerking is voor dit type samenwerking ontwikkeld als instrument en biedt verschillende mogelijkheden van samenwerking aan. Hieronder valt ook een Benelux grensoverschrijdende rechtspersoonlijkheid (welke organisaties juridische bevoegdheid geeft), de meest flexibele en verregaande vorm voor samenwerking in Europa. Een aantal bestaande samenwerkingsverbanden werden met de inwerkingtreding van het Verdrag omgezet en nieuwe initiatieven worden in alle grensgebieden – met name door middel van evenementen – aangemoedigd en ondersteund.
Lees hier meer over de rol van het Benelux-Verdrag bij grensoverschrijdende samenwerking.
EGTS-verordening
Ook de Europese Verordening betreffende Europese groepering voor territoriale samenwerking (1082/2006/EG) biedt de mogelijkheid een grensoverschrijdend lichaam op te richten met rechtspersoonlijkheid. Een Europese groepering voor territoriale samenwerking (ook wel: EGTS) is een juridisch instrument van de EU om grensoverschrijdende, transnationale of interregionale samenwerking tussen regionale of lokale overheden te vergemakkelijken.
In de praktijk treedt de EGTS op namens haar leden, die in speciale overeenkomsten het statuut vaststellen waarin de organisatie en de activiteiten van de EGTS beschreven staan. De organisatie bestaat uit ten minste twee delen: een vergadering, bestaande uit vertegenwoordigers van haar leden, en een directeur, die de EGTS vertegenwoordigt en die namens de EGTS handelt. De bevoegdheden van de EGTS blijven beperkt tot die van haar leden. Overheidsbevoegdheden zoals beleidsvorming en regelgevende bevoegdheden kunnen niet aan een EGTS worden overgedragen.
De EGTS-verordening is ontstaan nadat bleek dat lidstaten moeilijkheden ondervonden bij grensoverschrijdende samenwerking in het kader van de Europese structuurfondsprogramma’s. Bijzonder is dat de EGTS overheden voor het eerst de mogelijkheid biedt zich te verenigen in instanties uit verschillende landen, zonder dat daarvoor een internationale overeenkomst is getekend door de nationale parlementen.
Met name landen die nog geen partij zijn bij de Kaderovereenkomst van Madrid of die geen bilateraal akkoord hebben afgesloten, kunnen gebruikmaken van de verordening. In vergelijking met het Benelux-Verdrag, biedt de EGTS-verordening daarnaast meer duidelijkheid over welk recht van toepassing is voor een grensoverschrijdend samenwerkingsverband, namelijk dat van het land van de zetel. Anderzijds werd de voorwaarde gecreëerd dat de centrale overheid goedkeuring dient te verlenen voordat partners een samenwerkingsverband aangaan. Samenwerkingsverbanden die een samenwerking starten als EGTS zijn ook relatief beperkt in de thema’s waarop zij kunnen samenwerken. De EGTS-Verordening sluit namelijk een aantal onderwerpen voor samenwerking uit.
Een EGTS kan worden opgezet door partners in ten minste twee lidstaten (of een lidstaat en een of meer derde landen) die tot een of meer van de volgende categorieën behoren:
- Lidstaten of overheden op nationaal niveau;
- Regionale overheden;
- Lokale overheden;
- Overheidsbedrijven of publiekrechtelijke instellingen;
- Bedrijven belast met het beheer van diensten van algemeen economisch belang;
- Nationale, regionale of lokale overheden, of organen of bedrijven uit derde landen (onder specifieke voorwaarden);
- En verenigingen van instellingen die tot een of meer van deze categorieën behoren.
Voor meer informatie over hoe gemeenten gebruik kunnen maken van dit instrument, kunt u deze praktijkvraag raadplegen.
Voorstel Europees mechanisme grensoverschrijdende samenwerking
De nieuwste ontwikkeling op het gebied van GROS-wetgeving huist in de onderhandelingen over het Europees grensoverschrijdend mechanisme. De Europese Commissie heeft op 29 mei 2018 een Verordening (2018/0198/COD) betreffende een mechanisme om grensoverschrijdende samenwerking te bevorderen voorgesteld. Deze Verordening moet ervoor zorgen dat lidstaten binnen een grensoverschrijdende regio nationale en regionale wetgeving kunnen aanpassen, om voor minder grensoverschrijdende juridische en administratieve belemmeringen te zorgen bij een samenwerking.
In oktober 2018 zijn de onderhandelingen tussen het Europees Parlement, de Europese Raad en de Commissie over het mechanisme gestart. Sindsdien hebben de opeenvolgende voorzitters van de Europese Raad besloten nog geen prioriteit te geven aan het voorstel.
Het mechanisme is volgens artikel 1 van de voorgestelde Verordening een regeling waardoor de wettelijke bepalingen van een andere lidstaat in grensgebieden van eerste lidstaat worden toegepast, wanneer de wettelijke bepalingen van de eerste lidstaat juridisch een belemmering zouden vormen voor de uitvoering van een gezamenlijk project.
Het mechanisme is echter niet de enige manier om belemmeringen uit de weg te ruimen. Lidstaten kunnen volgens artikel 4 lid 1 en 2 ook kiezen voor bestaande wijzen om juridische belemmeringen te adresseren, of ze kunnen toetreden tot een informele of formele regeling die door lidstaten zelf is bedacht. Lidstaten moeten echter wel binnen een jaar beslissen welke route zij kiezen.
Bij de keuze voor het mechanisme stelt de Verordening een aantal verplichtingen. Zo worden lidstaten die het mechanisme in werking stellen volgens artikel 5 verplicht om grensoverschrijdende coördinatiepunten op te richten. Deze coördinatiepunten zijn verantwoordelijk voor de monitoring, voorbereiding en uitvoering van de verbintenissen en verklaringen, evenals het onderhouden van contact met de relevante instanties. Zij beoordelen ook het opstartdocument van de initiatiefnemer waarin de juridische belemmering wordt geschetst.
Standpunten
In een kamerbrief van de Minister van Buitenlandse Zaken Stef Blok komt naar voren dat het kabinet het doel van de Verordening steunt, maar toch grotendeels kritisch is over de uitvoering. Op 24 december 2018 maakte het kabinet met deze brief haar mening over het mechanisme duidelijk: ‘Dit voorstel mag niet leiden tot aantasting van nationale competenties, en daarom zou een richtlijn beter geschikt zijn voor een dergelijk mechanisme dan een verordening.’ Verder bestaan er voor het kabinet nog onduidelijkheden omtrent de toepassingstermijn van eigen mechanismes en de reikwijdte van het begrip ‘juridische belemmering’.
Het advies van het Comité van de Regio’s over het voorstel is overwegend positief omdat het mechanisme zou kunnen bijdragen aan het benutten van het potentieel van grensregio’s en een eenduidig instrument biedt voor alle binnen- en buitengrenzen van de Unie.
De Grenseffectenrapportage van het ‘Institute for Transnational and Euregional cross border cooperation and Mobility’(ITEM) stelt dat de meerwaarde van dit mechanisme voor Benelux-landen in beginsel beperkt is. Deze conclusie berust op het feit dat er al veel grensinstrumenten zijn die in de loop der jaren grensoverschrijdende samenwerking verbeterd hebben. Maar al met al biedt het mechanisme een duidelijk en gestroomlijnde procedure (qua tijdschema en aanvraagproces), dat lokale overheden aanmoedigt om grensoverschrijdende kansen te benutten.
