Natura 2000: Beschermde natuurgebieden
De flora en fauna in Natura 2000-gebieden moet in stand gehouden worden. Gemeenten, provincies, waterschappen en Rijkswaterstaat zijn in Nederland intensief bij het beheer van de gebieden betrokken. In veel Nederlandse Natura 2000-gebieden is er sprake van een overschot aan stikstof. Dit heeft gevolgen voor het verlenen van (omgevings-)vergunningen voor activiteiten in de buurt van Natura 2000-gebieden.
Europees beleid: grondslag Natura 2000
Op deze pagina lichten we eerst twee belangrijke Europese Richtlijnen toe die relevant zijn voor het Natura 2000-netwerk: de Europese Vogel- en Habitatrichtlijnen. Vervolgens gaan we in op de instandhoudingsdoelstellingen die van toepassing zijn op Natura 2000-gebieden en welke ondersteuning er voor het beheer bestaat. Ook bespreken we hoe Natura 2000 zich verhoudt tot milieuwetgeving en landbouw. Ten slotte komt de actuele stikstofproblematiek aan de orde.
Het Natura 2000-netwerk is oorspronkelijk opgezet in de Europese Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43). Het netwerk omvat de speciale beschermingszones die lidstaten op basis van de Europese Vogel- en Habitatrichtlijnen (VHR) hebben aangewezen.
De Vogelrichtlijn
De Vogelrichtlijn (Richtlijn 2009/147) beschermt vogels die in Europa in het wild voorkomen. Lidstaten moeten speciale beschermingszones aanwijzen voor de vogelsoorten die in de bijlage I van de Vogelrichtlijn worden genoemd en voor andere geregeld voorkomende trekvogels. Deze speciale beschermingszones maken deel uit van het Natura 2000-netwerk.
De Habitatrichtlijn
De Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43) beschermt zeldzame, kwetsbare en karakteristieke dieren- en plantensoorten. Lidstaten moeten speciale beschermingszones aanwijzen voor de plant- en diersoorten en hun habitat, als die in Bijlage I en II van de Habitatrichtlijn zijn aangewezen. Ook deze speciale beschermingszones maken deel uit van het Natura 2000-netwerk. Meer informatie over de gebieden die in Nederland zijn aangewezen treft u hier.
Natura 2000 en instandhoudingsdoelstellingen
Voor de beschermingszones die zijn aangewezen onder de Vogel- en Habitatrichtlijnen gelden diverse eisen en verplichtingen. Deze zijn vastgelegd in artikel 6 van de Habitatrichtlijn. Die bepaling heeft in de praktijk veel invloed op het beheer van de Natura 2000-gebieden. Zij heeft namelijk gevolgen voor toestemmingsverlening aan activiteiten, plannen en projecten in de buurt van deze gebieden.
Instandhoudingsverplichting (Artikel 6, lid 1 en lid 2)
Voor Natura 2000-gebieden geldt een instandhoudingsverplichting. Doelstelling moet zijn om de gebieden te preserveren. Dit betekent dat er maatregelen genomen moeten worden om ervoor te zorgen dat de aanwezige plant- en diersoorten en habitattypen in stand worden gehouden. Habitats van planten en dieren mogen dus niet verslechteren en er mogen geen storende factoren optreden. Voor elk Natura 2000-gebied moet bovendien een beheerplan met de instandhoudingsdoelstellingen worden opgesteld
Passende beoordeling (Artikel 6 lid 3)
Wanneer een activiteit significante gevolgen heeft voor een Natura 2000-gebied, met name voor de beschermde soorten en hun habitats, moet hiervoor een passende beoordeling worden opgesteld. Met deze passende beoordeling moet inzichtelijk worden gemaakt wat de gevolgen zijn van bepaalde menselijke activiteiten op de Natura 2000-gebieden. Als een activiteit leidt tot verslechtering, aantasting of verstoring van de leefgebieden van planten en diersoorten, dan mag de betreffende activiteit alleen onder specifieke voorwaarden worden toegestaan.
Het uitvoeren van een ‘ADC-toets’ (Artikel 6 lid 4)
Wanneer een plan of project negatieve gevolgen heeft voor een natuurgebied, dan kan dit toch doorgang vinden als het de zogenoemde ADC-toets doorstaat. De ADC-toets is gebaseerd op artikel 6 lid 4 van de Habitatrichtlijn. In dit geval:
- moet worden aangetoond dat Alternatieven ontbreken (A);
- moet er sprake zijn van een Dwingende reden van openbaar belang (D);
- moeten er Compensatiemaatregelen worden getroffen (C).
Ondersteuning voor Natura 2000-gebieden
Handleidingen voor het beheer van Natura 2000-gebieden
Daarnaast heeft de Europese Commissie verschillende documenten voor het beheer van de Natura 2000-gebieden gepubliceerd. Deze geven nadere invulling aan de verplichtingen uit de Vogel- en Habitatrichtlijn:
- Richtsnoeren toepassing Artikel 6 lid 4 van de Habitatrichtlijn: verduidelijking begrippen alternatieve oplossingen, dwingende reden van groot openbaar belang, compenserende maatregelen, algehele samenhang, advies van de Commissie (2007);
- Nota van de Commissie over de aanwijzing van speciale beschermingszones (2012);
- Nota van de Commissie over de vaststelling van instandhoudingsdoelstellingen voor Natura 2000 gebieden (2012);
- Nota van de Commissie over de vaststelling van instandhoudingsdoelstellingen voor Natura 2000 gebieden – aanvulling (2013);
- Mededeling beheer Natura 2000 gebieden: de bepaling van artikel 6 van de Habitatrichtlijn (2018).
- Richtsnoeren inzake de strikte bescherming van diersoorten van communautair belang uit hoofde van de habitatrichtlijn (2021) Deze richtsnoeren hebben betrekking op art. 12 en 16 van de Habitatrichtlijn.
Meer publicaties en documenten over Natura 2000 kunt u vinden op de ‘Management of Natura 2000 sites’ pagina van de Europese Commissie.
Financiële steun voor Natura 2000-gebieden
Zodra gebieden zijn aangewezen als speciale beschermingszones zijn ze onderdeel van het Natura 2000-netwerk en gelden de instandhoudingsdoelstellingen. De EU ondersteunt dit netwerk financieel via diverse subsidies en fondsen. Zo kunnen er via het LIFE-programma bijdragen worden verkregen voor projecten die de uitvoering en het beheer van het Natura 2000-netwerk ondersteunen.
Natura 2000 en milieuwetgeving
De bescherming van Natura 2000-gebieden is een centrale pijler in het Europees natuurbeschermingsbeleid. Europese milieuwetgeving houdt dan ook nauw verband met de Vogel- en Habitatrichtlijn (VHR). Zo gelden er bijvoorbeeld aanvullende milieueisen voor de bescherming van Natura 2000-gebieden, zoals uitstootbeperkingen.
Natura 2000 en water
Op waterrijke natuurgebieden is ook de Kaderrichtlijn water (KRW; Richtlijn 2000/60) van toepassing. Deze Richtlijn stelt eisen aan de waterkwaliteit van grond- en oppervlaktewater, ook voor beschermde gebieden zoals de Natura 2000-gebieden. Voorbeelden van waterrijke natuurgebieden zijn wetlands zoals moerassen, vennen en veengebieden. Meer informatie over de Kaderrichtlijn Water vindt u op onze pagina waterbeheer.
De KRW en de VHR hebben beide het doel natuur en water te beschermen en waar nodig te herstellen. De KRW legt de basiseisen vast voor bescherming van het oppervlakte- en grondwater. De VHR vult deze vervolgens aan met de instandhoudingsdoelen voor beschermde gebieden. Dit betekent dus dat, als de waterkwaliteitseisen voor Natura-2000 gebieden hoger is dan de waterkwaliteitseisen van de KRW, er rekening gehouden moet worden met de strengere eisen.
In het kader van zowel de KRW als de VHR moeten beheerplannen opgesteld worden: stroomgebiedbeheerplannnen en Natura-2000 beheerplannen. Lidstaten moeten onder de KRW een register bijhouden van beschermde gebieden die in een stroomgebiedsdistrict liggen. De watertypen en de habitattypen kunnen elkaar in de praktijk overlappen. Er kunnen dan ook geïntegreerde beheerplannen opgesteld worden. Een voorbeeld is het Waddenzeegebied. Dit is een Natura 2000- gebied dat onderdeel uitmaakt van het stroomgebied Rijndelta. Het Waddengebied is een belangrijk leefgebied van beschermde flora en fauna. Rijkswaterstaat maakt een geïntegreerd beheerplan waar afhankelijk van de situatie de KRW of de VHR richtinggevend is.
Meer informatie over de links tussen de KRW en de VHR vindt u in deze publicatie van de Europese Commissie.
Natura 2000 en landbouw
De bescherming van Natura 2000-gebieden houdt nauw verband met landbouwactiviteiten. Zo bevindt een aantal van deze gebieden zich op of rond landbouwgrond. Natura 2000-gebieden kunnen worden aangetast door bepaalde landbouwpraktijken. Het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB) is een belangrijk Europees financieringsinstrument voor de bescherming en het beheer van Natura 2000-gebieden. Het stelt bijvoorbeeld verplichtingen aan landbouwers in deze gebieden en biedt mogelijkheden voor het ondersteunen van Natura 2000-landbouwgrond. Meer informatie vindt u op onze pagina GLB en in deze richtsnoeren van de Europese Commissie.
Natura 2000 in Nederland
In Nederland zijn de Vogel- en Habitatrichtlijnen opgenomen in de Wet natuurbescherming. Er zijn ongeveer 160 Natura 2000-gebieden in Nederland. Provincies stellen samen met gemeenten, waterschappen, het rijk en andere belanghebbenden beheerplannen op voor deze gebieden. In de beheerplannen staan de maatregelen die nodig zijn om de instandhoudingsdoelstellingen te halen.
Activiteiten die gevolgen hebben voor een Natura 2000-gebied, moeten in het kader van de Wet natuurbescherming en de Europese richtlijnen een vergunning aanvragen. Vergunningsverlening wordt gedaan op grond van een passende beoordeling. De provincie is in de meeste gevallen het bevoegd gezag voor het verlenen van de vergunning. Een activiteit kan ook een omgevingsvergunning vereisen. Daarvoor is de gemeente het bevoegde gezag.
Stikstof en Natura 2000-gebieden
In een groot gedeelte van de Nederlandse Natura 2000-gebieden is sprake van overbelasting door stikstofneerslag (of stikstofdepositie). Neerslaande stikstof vormt een probleem voor stikstofgevoelige habitattypen in Natura 2000-gebieden. Als onderdeel van de instandhoudingsdoelstellingen moeten activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken worden beoordeeld. De totale hoeveelheid stikstofneerslag mag geen bedreiging vormen voor de verplichtingen uit de Habitatrichtlijn.
Stand van Zaken
Het Nederlandse kabinet heeft in mei 2020 een streefwaarde voor stikstof vastgelegd: in 2030 dient de stikstofdepositie in ten minste 50 % van de hectares met stikstofgevoelige natuur onder de kritische depositiewaarden zijn gebracht. Vervolgens moet deze staat worden behouden.
Programma aanpak Stikstof (PAS)
Het Programma aanpak Stikstof vormde het Nederlandse beleidskader om stikstofdepositie in natuurgebieden terug te dringen. Het PAS bevatte een algemeen beoordelingskader voor activiteiten die een stikstofneerslag konden veroorzaken in Natura 2000-gebieden. Het PAS werd daarmee belangrijke factor bij het verlenen van vergunningen. In mei 2019 oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat het PAS in strijd is met de Europese Habitatrichtlijn. Dat betekent dat het PAS niet meer gebruikt mag worden voor vergunningverlening. Zie ook de praktijkvraag over de gevolgen van de stikstofuitspraak voor de agrarische sector. Voor toestemmingsverlening voor activiteiten in een Natura 2000-gebied zijn er verschillende andere opties zoals intern en extern salderen, de ecologische beoordeling en de ADC-toets.
Structurele Aanpak Stikstofproblematiek
Omdat de stikstofdepositie voor verschillende natuurgebieden een knelpunt blijft heeft het kabinet een structurele aanpak stikstofproblematiek gepresenteerd. Dit plan bevat zowel maatregelen die gericht zijn op structurele stikstofreductie als maatregelen ten behoeve van natuurbehoud en -herstel. Verschillende voorgestelde maatregelen zijn van toepassing op de landbouw en de mobiliteitssector. Provincies zijn nauw betrokken bij de het uitvoeren van deze maatregelen. Zo zijn provincies betrokken bij de uitkoopregelingen van boeren en kavelruilprojecten met agrariërs.
Decentrale relevantie
Het natuurbeleid in Nederland is gedecentraliseerd. Dit betekent dat provincies zorg dragen voor het beheer van Natura 2000-gebieden. Gemeenten nemen deel aan het beheerplanproces en moeten dit in aanmerking nemen bij het verlenen van (omgevings- en milieu-)vergunningen en maken van bestemmingsplannen.
Natura 2000 en Staatssteun
Decentrale overheden die te maken hebben met natuur en landschapsbeheer kunnen in aanraking komen met de staatssteunregels. Daarnaast kan het onderhoud van een Natura 2000-gebied onder de instandhouding van cultureel erfgoed vallen. Meer informatie over de verschillende staatssteunregels die van toepassing zijn vindt u op onze staatssteunpagina’s natuurbeheer en cultuur en staatssteun.
Vergunningsverlening en Natura 2000
Projecten en activiteiten zoals het plaatsen van windmolens of elektriciteitsvoorzieningen kunnen gevolgen hebben voor Natura 2000-gebieden. Als een activiteit mogelijk effect heeft op een Natura 2000-gebied kan die vergunningplichtig zijn. In de meeste gevallen is de provincie het bevoegde gezag. De Europese Commissie biedt voor verschillende activiteiten richtsnoeren voor vergunningsverleners. Zo zijn er richtsnoeren voor Energietransmissie-infrastructuur (2019) en voor Windenergieprojecten (2020). Meer publicaties en documenten over Natura 2000 kunt u vinden op de ‘Management of Natura 2000 sites’ pagina van de Europese Commissie.