Het Gemeenschappelijk Europees Landbouwbeleid: GLB

Het Europees gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) bepaalt en ondersteunt grotendeels de Europese land- en tuinbouwsector. Het GLB bestaat al sinds 1962 en werd ingevoerd om de voedselproductie te verhogen en te zorgen voor voedselzekerheid. Het GLB is sindsdien een aantal keren ingrijpend gewijzigd. Klimaat- en milieudoelstellingen spelen nu een steeds grotere rol. Ook de ontwikkeling van het platteland en van landbouwgemeenschappen zijn een belangrijk onderdeel van het GLB. 

Provincies, gemeenten en waterschappen zijn op allerlei manieren nauw betrokken bij de uitvoering van het Europese landbouwbeleid. Decentrale overheden hebben bijvoorbeeld te maken met de instandhouding van bodem-, lucht- en waterkwaliteit en verstrekking van subsidies voor vergroening van de landbouwsector. Provincies zijn in Nederland daarnaast verantwoordelijk voor de programmering en uitvoering van het Plattelandsontwikkelingsprogramma (POP3+). Decentrale overheden kunnen in aanraking komen met de staatssteunregels wanneer zij steun willen verlenen aan landbouwers, aanvullend aan steun die zij direct van de EU of via het rijk ontvangen.

De twee pijlers van het GLB

In de praktijk bestaat de kern van het GLB uit twee pijlers: maatregelen voor landbouwondersteuning en maatregelen voor regionale ontwikkeling.

De eerste pijler valt uiteen in twee onderdelen:

  • inkomenssteun door directe subsidies aan landbouwers, bijvoorbeeld subsidies voor levensonderhoud, maar ook subsidies voor het onderhouden van landschappen en voor klimaat- en natuurbescherming;
  • marktmaatregelen in geval van moeilijke marktomstandigheden zoals een snel optredende vraaguitval, maatschappelijke crises of de uitbraak van plant- en dierziekten.

De tweede pijler bestaat uit subsidies en andere maatregelen voor plattelandsontwikkeling om specifieke uitdagingen voor plattelandsgebieden aan te kunnen gaan. De twee pijlers worden hieronder in meer detail omschreven.

De twee pijlers van het GLB worden met name gefinancierd uit twee fondsen:

Wet- en regelgeving van het GLB

Elke zeven jaar wordt er een nieuw GLB vastgesteld. Het huidige GLB is vastgelegd in de volgende verordeningen:

 

Transitieperiode 2020-2023 en het nieuwe GLB 2023-2027 

In 2020 was er niet tijdig een politiek akkoord over een regelgevend kader voor het nieuwe GLB. Daarom is de geldigheidstermijn van de meeste maatregelen uit de periode 2014-2020 tijdelijk verlengd, tot 2023. In 2023 gaat het nieuwe GLB van start. Tot die tijd is er een overgangsperiode waarvoor Overgangsverordening 2021/2220 geldt.

In juni 2021 is er een politiek akkoord bereikt over het nieuwe GLB voor de periode van 2023 tot 2027. Het GLB richt zich in deze periode in toenemende mate op natuur, klimaat en milieu. Het nieuwe GLB moet groenere landbouwpraktijken stimuleren in de vorm van zogenoemde ecoregelingen. Ook moeten de landbouwsubsidies meer ten goede komen aan kleinere bedrijven. Verder zullen lidstaten binnen het nieuwe GLB meer vrijheid krijgen, zodat ze beter kunnen inspelen op problemen en kansen in de eigen landbouwsector. Lidstaten moeten hiervoor Nationaal Strategische Plannen opstellen (NSP) waarin ze beschrijven hoe ze de Europese regels willen toepassen. Lidstaten hebben tot 31 december 2021 om hun ontwerpplannen in te dienen. Het Nederlandse conceptplan, dat is samengesteld door een programmateam waar ook provincies en waterschappen aan deelnemen, vindt u hier.   

De eerste pijler van het GLB: ondersteuning voor landbouwers 

Productiesteun, inkomenssteun en vergroening 

De eerste pijler van het GLB richt zich voornamelijk op de directe financiering van de landbouw. Van oudsher was deze pijler gericht op het garanderen van voedselzekerheid en het stimuleren van de landbouwproductie. Dit gebeurde met name op basis van productiesteun voor boeren. Sinds begin deze eeuw is er toenemend sprake van inkomensondersteuning. Boeren kunnen subsidies van de EU krijgen als extra inkomen, los van de hoeveelheid producten die ze op markt brengen. Het doel hiervan is om landbouwers een redelijke levensstandaard te garanderen, de landbouwmarkt te stabiliseren en tegelijkertijd de landbouwproductie op peil te houden. De voorwaarden voor inkomenssteun zijn vastgelegd in Verordening 1307/2013

De inkomenssteun bestaat uit een basisbetaling per hectare en een vergroeningsbetaling. De vergroeningsbetaling moet met name de duurzaamheid van de landbouwsector verhogen. Voor deze vergroeningsbetaling gelden drie eisen: 

  1. Gewasdiversificatie: op akkerlanden moet teeltwisseling plaatsvinden;
  2. Ecologische aandachtsgebieden: een deel van de teeltbare grond moet ingezet worden voor het behoud van biodiversiteit; 
  3. Blijvend grasland: het aandeel permanent grasland moet op peil gehouden worden. 

Bij iedere vergroeningseis horen andere voorwaarden voor het ontvangen van steun. In de voorstellen voor het nieuwe GLB wordt de steun per hectare voor kleine en middelgrote landbouwbedrijven verhoogd. 

‘Cross-compliance’: randvoorwaarden aan landbouwsteun 

Aan de inkomensondersteuning voor landbouwers zijn voorwaarden verbonden op het gebied van milieu, gezondheid en dierenwelzijn. Deze voorwaarden worden ook wel randvoorwaarden, cross-compliances of ‘conditionaliteiten’ genoemd. Deze voorwaarden zijn vastgelegd in Bijlage II bij Verordening 1306/2013. De voorwaarden richten zich steeds meer op duurzame landbouw. De milieumaatregelen moeten duurzame landbouw bevorderen en zorgen voor een goede landbouw- en milieuconditie van de grond. 

Landbouwers moeten daarnaast voldoen aan specifieke bestaande klimaat- en milieurichtlijnen om Europese landbouwsteun te kunnen ontvangen. Dit wordt ook wel beheerseisen (RBE’s) genoemd; zij betreffen bijvoorbeeld de nakoming van de (implementatie van de) Vogel- en Habitatrichtlijnen (2009/147 en 92/43), de Nitraatrichtlijn (91/ 676) en de Grondwaterrichtlijn (2006/118). Verder zijn de volgende eisen van goede landbouw en milieuconditie (GLMC) van toepassing: 

  1. De aanleg van bufferstroken langs waterlopen; 
  2. Een vergunningseis om landbouwgrond te mogen bevloeien met water; 
  3. Beschermen van het grondwater; 
  4. Het garanderen van een minimale bodemdekking; 
  5. Het tegengaan van erosie; 
  6. Behoud van het gehalte organische stoffen in de bodem; 
  7. Instandhouding van landschapselementen. 

Decentrale overheden zijn betrokken bij de controle en naleving op deze (rand)voorwaarden. Diverse Nederlandse overheden controleren gezamenlijk de naleving van de randvoorwaarden door landbouwers. Zo zien provincies toe op de naleving van de natuurregelgeving en controleren gemeenten of er schadelijke stoffen in de bodem worden geloosd. Jaarlijks moet 1% van alle Europese landbouwers worden gecontroleerd op de naleving van de randvoorwaarden. Meer informatie hierover vindt u in onze Praktijkvraag over cross-compliances.

In het nieuwe GLB voor de periode 2023-2027 worden deze randvoorwaarden overigens verder aangescherpt. 

Het nieuwe GLB voor de periode 2023-2027: verduurzaming door ecoregelingen 

De bedoeling van het nieuwe GLB is om verduurzaming verder te stimuleren. Binnen de eerste pijler van het GLB komen er daarom meer financieringsmogelijkheden voor groene landbouw. Dit worden ook wel ecoregelingen genoemd. Dit moet landbouwers aanmoedigen om landbouwpraktijken toe te passen die gunstig zijn voor het klimaat, de biodiversiteit en het milieu. De ecoregelingen zijn opgesplitst in twee delen: enerzijds praktijken waarover Europese regelgeving bestaat, zoals biologische landbouwpraktijken en geïntegreerde gewasbescherming. Meer informatie hierover vindt u op onze pagina’s over landbouw en pesticiden. Anderzijds zijn ecoregelingen mogelijk voor bredere groene landbouwpraktijken zoals agro-ecologie, agro-forestry, precisielandbouw en de verbetering van mestmanagement en -opslag. De hele lijst met potentiële lijst van ecoregelingen vindt u hier

Marktregulering  

Marktregulering richt zich op het markt- en prijsbeleid van landbouwproducten. Met marktondersteunende subsidies wil de EU voorkomen dat de prijzen van landbouwproducten te veel schommelen. Subsidies moeten vooral een vangnet bieden voor de landbouwsector. Zo bevat Verordening 1308/2013 de regels voor marktinterventie zoals het opkopen en opslaan van landbouwproducten in geval van overschotten. Daarnaast moet Verordening 1308/2013 bijdragen aan het creëren van gelijke marktomstandigheden voor alle landbouwsectoren. Verder bevat die Verordening kwaliteitseisen en specifieke regels voor een beperkt aantal landbouwproducten. 

Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) 

De maatregelen die behoren tot de eerste pijler van het GLB worden gefinancierd door het Europees Landbouwgarantiefonds, het ELGF. Hiervoor is in Verordening 1307/2013 een specifiek regelgevend kader opgenomen. In Nederland is de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RvO) de instantie die met de uitvoering ervan is belast. Meer informatie over het ELGF vindt u in de EU-fondsenwijzer. 

De tweede pijler van het GLB: plattelandsontwikkeling en het Nederlandse Plattelandsontwikkeling Programma 

Europees programma 

De tweede pijler van het GLB richt zich op de ontwikkeling van het platteland. Dit moet de duurzaamheid en de veerkracht van het platteland verbeteren, zowel op ecologisch gebied als ook op sociaal en economisch gebied. Een van de prioriteiten van het beleid is bijvoorbeeld het stimuleren van het concurrentievermogen van de landbouwsector in plattelandsgebieden door kennisoverdracht en innovatie. Ook het duurzaam beheer van natuurlijke hulpbronnen en klimaatactie is een belangrijk onderdeel. Daarnaast richt de tweede pijler van het GLB zich ook op de ontwikkeling van de economieën van het platteland door het bevorderen van de sociale inclusie, economische ontwikkeling en het bestrijden van armoede. De doelstellingen zijn verder uitgewerkt in Verordening 1305/2013.  

Stand van Zaken

In 2021 publiceerde de Europese Commissie een langetermijnvisie voor het platteland.

Nationale programma’s

Voor de uitvoering van de tweede pijler moeten lidstaten hun eigen programma’s voor plattelandsontwikkeling opstellen. Hierdoor kunnen de lidstaten inspelen op hun eigen nationale en regionale behoeften. Lidstaten kunnen dus zelf kiezen welke Europese doelstellingen ze opnemen en welke beleidsmaatregelen ze daarvoor gebruiken. Zo kunnen lidstaten zich richten op het ondersteunen van jonge landbouwers, kleine landbouwbedrijven, korte toeleveringsketens, klimaatadapatie en biodiversiteit. Dit worden ook wel thematische subprogramma’s genoemd. In Nederland is het plattelandsontwikkelingsbeleid vertaald in het Nederlandse Plattelandsontwikkeling Programma (POP). Dit programma wordt met enige regelmaat herzien en vernieuwd. Bij de uitvoering van het POP zijn voornamelijk de provincies betrokken.  

Nederland richt zich op de volgende vijf thema’s:

  1. Verduurzaming, concurrentiekracht en jonge boeren;
  2. Innovatie en kennisoverdracht;
  3. Agrarisch natuurbeheer en biodiversiteit;
  4. Verbetering Waterkwaliteit
  5. LEADER (leefbaarheid platteland)

In verband met de tijdelijke verlenging van het GLB tot 2023 is de geldigheid van POP3 (dat oorspronkelijk tot 2020 zou lopen) verlengd. In iets aangepaste vorm is het omgedoopt tot ‘POP3+’. In POP3+ is er meer aandacht voor de thema’s klimaat, biodiversiteit/bodem en kringlooplandbouw. Deze onderwerpen zullen ook in de nationale uitwerking van het toekomstige GLB belangrijk zijn. 

Financiering en staatssteunregels 

Maatregelen die vallen onder de tweede pijler van het GLB worden gefinancierd uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO) en door de lidstaten zelf. De maatregelen in de eerste pijler van het GLB worden gefinancierd door het Europees Landbouwgarantiefonds, het ELGF. Lidstaten kunnen financiële middelen vanuit de eerste pijler overhevelen naar de tweede pijler. Dit heet modulatie. Hiervoor geldt een aantal voorwaarden. In Nederland wordt POP3 medegefinancierd door de provincies. Subsidies verstrekt onder POP3/POP3+ zijn niet zonder meer staatssteunproof. Meer informatie hierover vindt u op onze pagina staatssteun en landbouw.