Diensten van algemeen economisch belang (DAEB) bevinden zich op het grensvlak tussen publieke belangen op nationaal en decentraal niveau en de regels van de interne markt. Voorbeelden van DAEB’s zijn aan onrendabele openbaarvervoersdiensten, sociale verzekeringsdiensten en publieke omroepdiensten. Decentrale overheden mogen deze diensten beleggen bij een onderneming, als de markt de diensten onvoldoende oppakt of deze niet tegen maatschappelijk aanvaardbare voorwaarden verricht. De overheid mag de onderneming daarna compenseren voor het uitvoeren van de dienst. De Europese Commissie heeft de regels in de artikelen 14 en 106 VWEU over het compenseren van een DAEB verder uitgewerkt in verschillende documenten, zoals de Europese staatssteunregels voor DAEB en de Commissiegids DAEB.
Op deze pagina vindt u informatie over verschillende begrippen en voorwaarden, die van belang zijn bij de aanwijzing van een DAEB. Ook wordt op deze pagina kort beschreven welke mogelijkheden er zijn om de kosten die gepaard gaan met de uitvoering van een DAEB te compenseren zonder dat er sprake is van staatssteun. Deze mogelijkheden worden op andere pagina’s verder uitgewerkt.
Het begrip DAEB
Diensten van algemeen economisch belang zijn economische activiteiten die een publiek belang dienen. De ondernemers of overheden die een DAEB uitvoeren bieden hun dienst aan op ‘een markt’. Doorgaans is er sprake van onrendabele activiteiten en/of van activiteiten die de markt ontoereikend naar (sociaal-) maatschappelijk verantwoorde voorwaarden kan uitvoeren. Hierdoor moeten ondernemingen, die met een DAEB belast zijn, worden gecompenseerd voor de openbare diensten die zij uitvoeren.
Zonder ingrijpen van de overheid kunnen bepaalde groepen burgers geen gebruik maken van deze diensten. Denk bijvoorbeeld aan een busverbinding die noodzakelijk is voor grote groepen mensen (ouderen, schoolgaande jongeren, forensen), maar die op basis van afwegingen van economische efficiëntie niet (meer) zou worden uitgevoerd door vervoersondernemingen. Hiermee onderscheiden DAEB zich ook van gebruikelijke marktactiviteiten, die wel voldoende door de markt worden aangeboden en die economisch rendabel zijn. Lokale omroepen zijn ook een goed voorbeeld; inkomsten uit reclame zijn soms onvoldoende voor hen om levensvatbaar te opereren.
Algemeen belang
Decentrale overheden hebben een ruime beoordelingsbevoegdheid bij het definiëren van DAEB’s. Dit geldt zolang deze diensten zich door hun algemeen belang onderscheiden van gebruikelijke marktdiensten. Deze discretionaire bevoegdheid wordt echter wel begrensd door de beginselen van proportionaliteit en noodzakelijkheid en daarnaast door de toereikendheid van de markt zelf om de dienst uit te voeren zonder overheidsingrijpen. Ook wordt in artikel 1 van Protocol nr. 26 bij het Verdrag van Lissabon als eis aan een DAEB gesteld dat deze een hoog niveau van kwaliteit, veiligheid en toegankelijkheid, gelijke behandeling en betaalbaarheid waarborgen.
Marktfalen
De Europese Commissie veronderstelt een bepaalde vorm van marktfalen als voorwaarde voor de financiering van een DAEB. Zij gaat er bij het beoordelen van de noodzaak en de proportionaliteit van de DAEB vanuit dat de markt ontoereikend is om naar sociaal-maatschappelijk verantwoorde voorwaarden bepaalde activiteiten voort te brengen.
De Europese Commissie kan na onderzoek concluderen dat er een kennelijke fout is gemaakt bij het omschrijven van een DAEB, de zogenoemde ‘kennelijke-fout-toets’. Alleen wanneer er sprake is van kennelijk foute economische analyses van de overheid of wanneer er een kennelijk ongeschikte maatregel ontworpen is om het marktfalen tegen te gaan, kunnen de ruime discretionaire bevoegdheden van overheden om marktfalen vast te stellen door de Europese Commissie terzijde worden geschoven.
Toewijzingsbesluit
Als een gemeente een onderneming met een DAEB wil belasten, dan moet dat via een toewijzingsbesluit. De gemeente legt in het toewijzingsbesluit vast waar de dienst uit bestaat, wat het toepassingsbereik ervan is en onder welke voorwaarden de dienst uitgevoerd zal worden. In andere woorden, in het toewijzingsbesluit worden de verplichtingen vastgelegd van zowel de onderneming die de DAEB uitvoert, als van de gemeente die de DAEB oplegt.
Het staat de gemeente vrij om de vorm van het toewijzingsbesluit te bepalen. Dit dient echter wel een officieel besluit te zijn dat een dwingend juridisch karakter heeft. Verder moet de gemeente een aantal zaken in ieder geval vastleggen: de precieze aard en duur van de DAEB, de parameters voor berekening, controle en herziening van compensatie en garanties om overcompensatie te voorkomen en terug te betalen.
Staatsteun voor DAEB
DAEB kunnen zonder compensatiesteun vaak niet tegen economisch aanvaardbare voorwaarden worden verricht. Compensatiesteun kan een belangrijke rol spelen in het uitvoerbaar maken van publieke belangen. Een decentrale overheid mag een onderneming met de uitvoering van een DAEB belasten voor zover hiermee de verhoudingen op de interne markt niet onevenredig worden verstoord. Bij het aanwijzen en financieren van een DAEB dient daarom rekening te worden gehouden met de staatssteunregels.
In het Altmark-arrest heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie vier voorwaarden uiteengezet op basis waarvan kan worden bepaald dat compensatiesteun voor een DAEB geen staatssteun oplevert. Aan alle vier moet worden voldaan. Aanmelding van compensatiesteun voor DAEB bij de Europese Commissie is in dat geval niet nodig. Voldoet compensatie voor het verrichten van een DAEB wel aan de eerste drie voorwaarden van het Altmark-arrest, maar niet aan de laatste voorwaarde, te weten dat een openbare aanbesteding heeft plaatsgevonden of selectie op basis van benchmarking? Dan is er wel sprake van staatssteun. De steunmaatregel kan echter wel ‘staatssteunproof’ worden verleend op basis van de DAEB staatssteunregels van de Europese Commissie.
Meer informatie over staatssteun en DAEB kunt u vinden op de pagina’s Altmark-arrest en DAEB Staatssteunregels.
Steun voor NEDAB en SDAB
Diensten van algemeen economisch belang (DAEB) kunnen onderscheiden worden van andere categorieën van diensten van algemeen belang. Zo bestaat er een onderscheid tussen DAEB en diensten van algemeen belang die niet-economisch van aard zijn (zogenaamde NEDAB) en sociale diensten van algemeen belang (SDAB).
Of er sprake is van een DAEB of een NEDAB hangt in grote mate af van de aard en het doel van de activiteiten en de regels waaraan de activiteiten zijn onderworpen. Zo gelden typische overheidstaken als niet-economische activiteiten. Hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan het handhaven van de openbare orde, rechtspraak en het verlenen van vergunningen. Naast typische overheidstaken gelden activiteiten van zuiver sociale aard ook als niet-economische activiteiten. Wettelijke socialezekerheidsstelsels en openbaar onderwijs zijn hier goede voorbeelden van. De Europese staatssteunregels zijn alleen van toepassing op activiteiten die economisch van aard zijn. Aangezien NEDAB geen economische activiteiten zijn, zijn de Europese staatssteunregels niet van toepassing op dit soort diensten.
SDAB kunnen zowel sociaal-maatschappelijke als economische doelen hebben. Omdat sociale diensten steeds meer onder concurrerende omstandigheden worden aangeboden, stelt de Europese Commissie dat sociale diensten van algemeen belang in het geval van marktwerking ook als economische activiteiten bestempeld kunnen worden. De Commissiegids DAEB 2013 geeft aan dat het feit dat een betrokken activiteit als ‘sociaal’ wordt aangemerkt niet voldoende is om uit te sluiten dat de betrokken activiteit als ‘economische activiteit’ wordt aangemerkt. De Commissiegids geeft aan dat sociale diensten van algemeen belang met een economisch karakter DAEB zijn.
DAEB en andere Beleidsterreinen
Op de uitvoering van een DAEB kan naast de staatssteunregels ook andere Europese regelgeving van toepassing zijn, te weten:
Aanbesteden
Wanneer een decentrale overheid een bepaalde onderneming wil belasten met de uitvoering van een DAEB kunnen hier mogelijk de aanbestedingsregels een rol gaan spelen. Het aanwijzen van een DAEB kan onder bepaalde omstandigheden namelijk gelden als een overheidsopdracht. Klik hier voor de pagina DAEB en Aanbesteden.
Dienstenrichtlijn
Als DAEB aangemerkte diensten vallen soms wel en in andere gevallen niet onder de Dienstenrichtlijn. Het is daarom van belang dat decentrale overheden bepalen of de Dienstenrichtlijn al dan niet van toepassing is. Hierover kunt u meer informatie vinden op de pagina DAB en DAEB in het dienstenrichtlijndossier.
Mededinging
Overheden moeten bij het uitvoeren van DAEB rekening houden met de mededingingsregels. Denk hierbij aan het kartelverbod van artikel 101 VWEU en het misbruikverbod van artikel 102 VWEU. Onder bepaalde voorwaarden mag bij het belasten van een onderneming van de mededingingsregels worden afgeweken. Klik hier voor de pagina DAEB en Mededinging.