Is een vestigingsverbod van een winkel vanwege verkeersveiligheid toegestaan onder de Dienstenrichtlijn?

juni 2020

In een provinciale omgevingsverordening is op dit moment – in verband met de verkeersveiligheid –een verbod opgenomen op het vestigen een winkel binnen 2 kilometer afstand van een andere winkel op dezelfde weghelft van een provinciale weg. Hiervoor kan wel een ontheffing worden aangevraagd. Op grond van de Europese Dienstenrichtlijn moet het vrij verkeer van diensten gewaarborgd worden en mogen (decentrale) overheden alleen onder voorwaarden beperkingen stellen aan de toegang tot of de uitoefening van een dienst. Hoe moet een dergelijk verbod, op grond waarvan eisen worden gesteld aan de afstand tussen winkels op een provinciale weg, geïnterpreteerd worden in het licht van de Dienstenrichtlijn?

Antwoord in het kort

Om te bepalen of het verbod in lijn is met de Dienstenrichtijn, moet eerst gekeken worden of het onder de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn valt, en zo ja, of het verbod voldoet aan de voorwaarden die de Dienstenrichtlijn stelt aan dienstbeperkende maatregelen. De Dienstenrichtlijn is van toepassing op de diensten van winkels, omdat onder ‘diensten’ ook alle detailhandel in goederen valt. Daarnaast vallen verordeningen, vastgesteld door provincies of andere openbare lichamen, onder de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn. In dit geval vormt het verbod een territoriale beperking op de toegang tot en de uitoefening van een dienst. Op grond van de Dienstenrichtlijn is een dergelijk verbod alleen toegestaan wanneer deze voldoet aan de voorwaarden uit artikel 15, lid 3 Dienstenrichtlijn, namelijk non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid.

Reikwijdte Dienstenrichtlijn

Sinds de invoering van de Dienstenrichtlijn (2010 in Nederland) kunnen EU-dienstverleners zich expliciet beroepen op deze richtlijn wanneer zij zich als dienstverlener in EU-lidstaten vestigen of daar (tijdelijk) hun diensten verrichten. Voor een uitgebreide uiteenzetting over de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn, zie ons webdossier Dienstenrichtlijn en onze recente factsheet.

Om te bepalen of bovenstaand verbod onder de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn valt en in lijn is met de Dienstenrichtlijn, moeten de onderstaande vragen beantwoord worden.

  1. Is de activiteit van een winkel een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn?
  2. Is de Dienstenrichtlijn van toepassing op de provinciale omgevingsverordening waarin dienstenbeperkende maatregelen worden opgenomen?
  3. Beïnvloedt het verbod de toegang tot of de uitoefening van een dienst?
  4. Voldoet het verbod aan de voorwaarden van de Dienstenrichtlijn?
  1. Is de activiteit van een winkel een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn?

Een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn is ‘elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt’, aldus art. 4, punt 1 Dienstenrichtlijn.

De afgelopen jaren heeft rechtspraak van het Hof van Justitie van de EU meer duidelijkheid geschapen in de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn. Zo heeft het Hof van Justitie in de zaak Visser Vastgoed Beleggingen in 2018 (zaak C-31/16) onder andere bepaald dat detailhandel in goederen ook onder het begrip ‘dienst’ van de Dienstenrichtlijn valt. Daarnaast oordeelde het Hof dat de Dienstenrichtlijn ook van toepassing is op zogenoemde ‘zuiver interne situaties’, wat inhoudt dat de dienstverlening geen grensoverschrijdende aspecten heeft. Als gevolg van deze uitspraak krijgen decentrale overheden in toenemende mate te maken met de Dienstenrichtlijn. De diensten van winkels, zoals omschreven in deze Praktijkvraag, kwalificeren dus als ‘dienst’ in de zin van de Dienstenrichtlijn, ook wanneer alle aspecten van de activiteiten een winkel zich binnen Nederland afspelen.

  1. Is de Dienstenrichtlijn van toepassing op een provinciale verordening?

Vervolgens moet nagegaan worden of de Dienstenrichtlijn van toepassing is op de omgevingsverordening die de dienstenuitvoering van winkels op provinciale wegen raakt. De Dienstenrichtlijn is van toepassing op alle algemeen verbindende voorschriften (zie art. 4, punt 7 Dienstenrichtlijn), waar ook verordeningen van provincies of van andere openbare lichamen onder vallen. Daarom moet ook de omgevingsverordening in lijn zijn met de Dienstenrichtlijn.

  1. Beïnvloedt het voorschrift de toegang tot of de uitoefening van een dienst?

Alleen voorschriften, in dit geval in de omgevingsverordening, die ook daadwerkelijk de toegang tot of de uitoefening van een dienst (‘vestiging’ in de zin van artikel 15 Dienstenrichtlijn) kunnen beïnvloeden, vallen onder de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn. Die beïnvloeding wordt vastgesteld door na te gaan of er een direct verband bestaat tussen het voorschrift en de uitoefening van de dienstenactiviteit (zie ook considerans 9, Dienstenrichtlijn).

In dit praktijkgeval leidt de verbodsbepaling in de provinciale omgevingsverordening ertoe dat winkels zich slechts met een minimale tussenafstand van 2 kilometer aan dezelfde weghelft mogen vestigen. Als gevolg hiervan kunnen (bepaalde) winkels belemmerd worden in de toegang tot of de uitoefening (‘vestiging’) van hun diensten. Aan het vereiste van direct verband wordt in dit geval dan ook voldaan.

  1. Voldoet het verbod aan de voorwaarden van de Dienstenrichtlijn?

In dit geval vormt het verbod in de provinciale omgevingsverordening een territoriale beperking (namelijk een geografische minimum afstand tussen winkels) op de uitoefening van een dienstactiviteit in de zin van art. 15 lid 2, sub a Dienstenrichtlijn. Wanneer (decentrale) overheden degelijke eisen stellen, moeten deze eisen op grond van artikel 15, lid 3 Dienstenrichtlijn voldoen aan de volgende drie voorwaarden:

In dit geval zal aan de eerste voorwaarde van het discriminatieverbod worden voldaan omdat het verbod geldt voor eenieder.

Aan de tweede voorwaarde van noodzakelijkheid wordt voldaan wanneer het verbod gegrond is op één van de dwingende redenen van algemeen belang, zoals neergelegd in art. 4, aanhef, onder 8 en overweging 40 van de Dienstenrichtlijn. Het verbod is in het geval van deze Praktijkvraag gerechtvaardigd op grond van de dwingende reden van algemeen belang van verkeersveiligheid.

Algemeen belang en coronacrisis
In het kader van de coronacrisis zou volksgezondheid bijvoorbeeld als dwingende reden van algemeen belang kunnen worden ingezet om de noodzakelijkheid van dienstbeperkende maatregelen aan te tonen.

Om te voldoen aan de derde voorwaarde van evenredigheid moet het verbod echter ook geschikt zijn om het nagestreefde doel (verkeersveiligheid) te bereiken, wat inhoudt dat de territoriale beperking a) coherent en systematisch het doel nastreeft en effectief is en b) niet verder gaat dan nodig. In tegenstelling tot het aanvoeren van de noodzakelijkheid van het verbod, is voor het aantonen van evenredigheid een uitgebreide onderbouwing en motivering nodig. De provincie zal aan de hand van data moeten uiteenzetten dat het loslaten van een minimumafstand tussen winkels bijvoorbeeld leidt tot meer verkeersongelukken. Voor meer hierover zie Risico-inventarisatie Dienstenrichtlijn en Hoofdstuk 3 van de Handreiking Dienstenrichtlijn en Ruimtelijke ordening.

Kortom, in dit praktijkgeval wordt voldaan aan het vereiste van non-discriminatie. Om de noodzakelijkheid van het verbod aan te tonen, doet de provincie een beroep op verkeersveiligheid, wat bij de beperking van de toegang en uitoefening van een dienst geldt als een dwingende reden van algemeen belang. Zolang de provincie de evenredigheid van het verbod onderbouwt met voldoende specifieke gegevens, zal het verbod in de provinciale wegenverordening in overeenstemming met de Dienstenrichtlijn kunnen zijn.

Door

Melanie Klus, Kenniscentrum Europa decentraal

Meer informatie

Factsheet Dienstenrichtlijn, Kenniscentrum Europa decentraal
Dienstenrichtlijn, Kenniscentrum Europa decentraal
Handreiking Dienstenrichtlijn en Ruimtelijke ordening.