Onze gemeente heeft de aanvraag van een omgevingsvergunning voor het vestigen van een supermarkt geweigerd. De reden is dat er al een supermarkt gevestigd is in het winkelcentrum waarvoor de aanvraag gedaan werd. Met de komst van een tweede supermarkt zou de maximale verkoopvloeroppervlakte van supermarkten zoals vastgelegd in ons bestemmingsplan en de bijbehorende planregels worden overschreden. De supermarkt stelt nu dat de afwijzing in strijd is met de Europese Dienstenrichtlijn. Klopt het dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is op detailhandel in supermarkten?
Antwoord in het kort
Ja, de Dienstenrichtlijn is van toepassing op detailhandel in supermarkten. Het Hof van Justitie heeft in een uitspraak van 30 januari 2018 (Visser Vastgoed Beleggingen BV tegen de Raad van de gemeente Appingedam, zaak C-31/16) bepaald dat detailhandel in goederen onder het begrip ‘dienst’ in de zin van de Dienstenrichtlijn valt. De eisen die worden gesteld aan detailhandel in het bestemmingsplan hebben namelijk betrekking op de toegang tot en uitoefening van dienstenactiviteiten en betreffen niet de goederen in de supermarkt zelf. Dit betekent dat het besluit van de gemeente in kwestie aan de Dienstenrichtlijn moet worden getoetst. Het feit dat het in dit geval gaat om een zogenaamde ‘zuiver interne situatie’ (dat wil zeggen dat de situatie zich binnen onze landsgrenzen afspeelt en er geen sprake is van grensoverschrijdende aspecten) doet daar geen afbreuk aan. Het Hof concludeert namelijk dat de Dienstenrichtlijn ook van toepassing is op situaties waarin alle relevante aspecten zich binnen één lidstaat afspelen.
Economische criteria
In artikel 14 lid 5 Dienstenrichtlijn is opgenomen dat de overheden de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk mogen maken van de toepassing van economische criteria, waarbij:
- de verlening van de vergunning afhankelijk wordt gesteld van het bewijs dat er een economische behoefte of marktvraag bestaat:
- van een beoordeling van de mogelijke of actuele economische gevolgen van de activiteit, of;
- van een beoordeling van de geschiktheid van de activiteit in relatie tot de door de bevoegde instantie vastgestelde doelen van economische planning.
Het opnemen van een maximale verkoopvloeroppervlakte in planregels zou mogelijk in strijd kunnen zijn met bovengenoemde bepalingen uit artikel 14 lid 5 Dienstenrichtlijn wanneer detailhandel in supermarkten onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn valt. De volgende vraag is dus of detailhandel onder de Dienstenrichtlijn valt. Daarvoor moet in eerste instantie worden getoetst of detailhandel een dienst is in de zin van de Dienstenrichtlijn.
Implementatiehandboek Europese Commissie
Tijdens de implementatie van de Dienstenrichtlijn heeft de Europese Commissie in 2007 een implementatiehandboek over de richtlijn uitgebracht. Daarin heeft zij een passage opgenomen die de indruk wekt dat detailhandel onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn valt: ‘Daarom moeten lidstaten zorgen dat de voorschriften van de Dienstenrichtlijn van toepassing zijn op een breed scala van activiteiten die worden afgenomen door zowel ondernemingen als consumenten. Zo vallen onder meer, doch niet uitsluitend de volgende diensten onder de richtlijn: (…) distributiehandel (met inbegrip van detail- en groothandelsverkoop van goederen en diensten)’. Het Hof van Justitie bevestigt deze lijn in haar uitspraak Visser Vastgoed tegen de gemeente Appingedam (30 januari 2018, C-31/16).
Uitspraak Hof van Justitie – detailhandel en de dienstenrichtlijn
In de zaak Visser Vastgoed tegen de gemeente Appingedam ging het om een bestemmingsplan voor een winkelgebied aan de rand van de stad. Volgens de planregels van de gemeente was het betreffende winkelgebied uitsluitend bestemd voor volumineuze detailhandel. De gemeente verbiedt daarom de verhuur van een pand in het winkelgebied aan een discountketen voor schoenen en kleding.
Het Hof komt in deze zaak tot de conclusie dat detailhandel in goederen een ‘dienst’ is in de zin van de Dienstenrichtlijn. Onder een dienst wordt namelijk verstaan ‘elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt’ (artikel 4, punt 1 Dienstenrichtlijn). Volgens het Hof voldoet de activiteit van detailhandel aan deze omschrijving. Daarnaast valt detailhandel niet onder de uitsluitingen die genoemd zijn in artikel 2, lid 2 en 3 Dienstenrichtlijn.
Daarnaast wijst het Hof op overweging 33 van de Dienstenrichtlijn. Hieruit blijkt dat diensten waarop de richtlijn betrekking heeft zeer diverse, voortdurend veranderende activiteiten betreffen. Tot deze activiteiten kunnen diensten behoren die zowel aan bedrijven als aan particulieren worden verleend, zoals distributiehandel. Verder wijst het Hof erop dat overweging 76 van de Dienstenrichtlijn duidelijk maakt dat de beperkingen waarop de Dienstenrichtlijn van toepassing is, eisen met betrekking tot de toegang en/of uitoefening van dienstenactiviteiten betreffen en niet eisen ten aanzien van goederen zelf.
In deze praktijkvraag gaat het om gemeentelijke eisen met betrekking de vestiging van een supermarkt (zijnde een dienstenactiviteit) en niet om eisen ten aanzien van de goederen in de supermarkt. Dit kan worden gekwalificeerd als detailhandel in goederen. Zoals hierboven al werd aangegeven, valt een dergelijke activiteit onder de Dienstenrichtlijn.
Interne werking
Ondanks het feit dat het in deze praktijkvraag om een interne situatie gaat (een Nederlandse supermarkt wil zich vestigen in een Nederlandse gemeente) is de Dienstenrichtlijn van toepassing. Dit blijkt ook uit de zaak Visser Vastgoed tegen de gemeente Appingedam. Hier kwam de vraag aan de orde of de Dienstenrichtlijn van toepassing is in een interne situatie, waar geen sprake is van grensoverschrijdende aspecten. Het Hof beantwoordt deze vraag bevestigend. Volgens het Hof is de Dienstenrichtlijn mede van toepassing op situaties waarin alle relevante aspecten zich binnen één lidstaat afspelen. Volgens het Hof spreekt de richtlijn namelijk niet specifiek over grensoverschrijdende aspecten. Bovendien is een dergelijke uitleg in overeenstemming met de doelstelling van de richtlijn, namelijk volledige verwezenlijking van de interne dienstenmarkt.
Bestemmingsplan
Vervolgens is het van belang om te bepalen of het bestemmingsplan, waarin een restrictie is vastgelegd op de verkoopvloeroppervlakte van supermarkten (hetgeen in de zin van Dienstenrichtlijn een dienstenbeperkende maatregel kan zijn), in strijd is met de Dienstenrichtlijn en daarmee in overeenstemming kan worden gebracht.
Volgens het Hof in de zaak Visser Vastgoed tegen de gemeente Appingedam zijn bestemmingsplannen niet te kwalificeren als vergunningstelsel in de zin van artikel 9 en 10 juncto artikel 4, punt 6 Dienstenrichtlijn. Een bestemmingsplan kan echter wel eisen in de zin van de Dienstenrichtlijn bevatten (artikel 14, punt 5 juncto artikel 4 punt 7). Onder het begrip ‘eis’ valt onder meer ‘elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuurlijke bepalingen van lidstaten’ (artikel 4, punt 7 Dienstenrichtlijn).
In deze praktijkvraag gaat het om een beperking van het verkoopvloeroppervlakte van supermarkten in een bepaalde geografische zone, vastgelegd in een bestemmingsplaneis. Deze beperking is specifiek gericht op dienstenverrichters, namelijk exploitanten van supermarkten, en kwalificeert daarmee als ‘eis’ in de zin van de Dienstenrichtlijn. De gemeente zal dus moeten toetsen of de eisen die zij stelt, voldoen aan de voorwaarden zoals gesteld in artikel 14 en 15 van de Dienstenrichtlijn.
Uit artikel 14, punt 5 blijkt dat de toegang tot dienstenactiviteiten niet afhankelijk mag worden gesteld van economische criteria.
Daarnaast moet de bestemmingsplaneis ook aan artikel 15 Dienstenrichtlijn worden getoetst. Een van de genoemde eisen (in artikel 15 lid 2, onder a) betreft kwantitatieve of territoriale beperkingen. De gemeente mag dergelijke eisen stellen, zolang wordt voldaan aan de voorwaarden voor non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid (artikel 15 lid 3 Dienstenrichtlijn). Als de gestelde eisen in het bestemmingsplan hieraan voldoen, dan is geen sprake van strijdigheid met de Dienstenrichtlijn. In deze praktijkvraag zal de gemeente dus moeten toetsen of de bestemmingsplaneisen hieraan voldoen.
In de zaak Visser Vastgoed tegen de gemeente Appingedam geeft het Hof bij deze toets nog de volgende handreiking. Het Hof stelt dat het verbod dat door de gemeente Appingedam wordt gehanteerd strekt tot het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum van de gemeente en tot het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied, in het belang van een goede ruimtelijke ordening. Een dergelijk doel van bescherming van het stedelijk milieu (artikel 4, punt 8 juncto overweging 40 Dienstenrichtlijn) kan een dwingende reden van algemeen belang vormen die een territoriale beperking kan rechtvaardigen.
Conclusie
Het Hof van Justitie komt tot de conclusie dat de bestemmingsplanvoorschriften, voor zover zij betrekking hebben op de detailhandel in supermarkten, binnen de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn vallen en daarom getoetst moeten worden op eventuele strijdigheid of conformiteit met de Dienstenrichtlijn.
De gemeente in deze praktijkvraag zal dus moeten toetsen of de eis die zij stelt in het bestemmingsplan (namelijk een maximale verkoopvloeroppervlakte voor supermarkten) (i) niet op economische criteria gegrond is, (ii) voldoet aan de beginselen van non-discriminatie, evenredigheid en proportionaliteit, en (iii) of de eis eventueel gerechtvaardigd kan worden op grond van dwingende redenen van algemeen belang.
Meer informatie
Dienstenrichtlijn, Kenniscentrum Europa decentraal
Voorschriften ruimtelijke ordening, Kenniscentrum Europa decentraal
Uitspraak EU Hof van Justitie, 30 januari 2018, zaak C-31/16 (Visser Vastgoed Beleggingen BV tegen de Raad van de gemeente Appingedam)
Door
Madeleine Heitmeijer-Broersen, Europa decentraal