Onze gemeente heeft de aanvraag van een omgevingsvergunning voor het vestigen van een supermarkt geweigerd. De reden is dat er al een supermarkt gevestigd is in het winkelcentrum waarvoor de aanvraag gedaan werd. Met de komst van een tweede supermarkt zou de maximale verkoopvloeroppervlakte van supermarkten zoals vastgelegd in ons bestemmingsplan en de bijbehorende planregels worden overschreden. De supermarkt stelt nu dat de afwijzing in strijd is met de Europese Dienstenrichtlijn. Klopt het dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is op detailhandel in supermarkten en zo ja, wat betekent dit voor het verstrekken van de omgevingsvergunning?
Antwoord in het kort
Ja, de Dienstenrichtlijn is van toepassing op detailhandel in supermarkten. Het Hof van Justitie heeft in een uitspraak van 30 januari 2018 bepaald dat detailhandel in goederen onder het begrip ‘dienst’ in de zin van de Dienstenrichtlijn valt, ook wanneer het gaat om een zuiver interne situatie. Dit betekent dat het besluit van de gemeente in kwestie aan de Dienstenrichtlijn moet worden getoetst. Hiervoor moet worden gekeken of de eis die zij stelt in het bestemmingsplan (i) niet op economische criteria gegrond is, (ii) voldoet aan de beginselen van non-discriminatie, evenredigheid en proportionaliteit, en (iii) of de eis eventueel gerechtvaardigd kan worden op grond van dwingende redenen van algemeen belang.
Toepassing van Dienstenrichtlijn op detailhandel
Om de juiste implementatie van de Dienstenrichtlijn te vergemakkelijken heeft de Europese Commissie in 2022 een implementatiehandboek over de richtlijn uitgebracht. Daarin heeft zij een passage opgenomen die de indruk wekt dat detailhandel onder de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn valt: ‘Daarom moeten lidstaten zorgen dat de voorschriften van de Dienstenrichtlijn van toepassing zijn op een breed scala van activiteiten die worden afgenomen door zowel ondernemingen als consumenten. Zo vallen onder meer, doch niet uitsluitend de volgende diensten onder de richtlijn: (…) distributiehandel (met inbegrip van detail- en groothandelsverkoop van goederen en diensten)’.
Visser Vastgoed tegen de gemeente Appingedam
Het Hof van Justitie van de EU (hierna: het Hof) heeft in Grote Kamer zitting deze lijn bevestigd in haar uitspraak Visser Vastgoed tegen de gemeente Appingedam (30 januari 2018, C-31/16). In deze zaak ging het om een bestemmingsplan voor een winkelgebied aan de rand van de stad. Volgens de planregels van de gemeente was het betreffende winkelgebied uitsluitend bestemd voor volumineuze detailhandel. De gemeente verbood daarom de verhuur van een pand in het winkelgebied aan een discountketen voor schoenen en kleding.
Het Hof kwam tot de conclusie dat detailhandel in goederen een ‘dienst’ is in de zin van de Dienstenrichtlijn. Onder een dienst wordt namelijk verstaan ‘elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt’ (artikel 4, punt 1 Dienstenrichtlijn). Volgens het Hof voldoet de activiteit van detailhandel aan deze omschrijving. De detailhandel valt ook niet onder de uitsluitingen die genoemd zijn in artikel 2, lid 2 en 3 Dienstenrichtlijn. Daarnaast wees het Hof op overweging 33 van de Dienstenrichtlijn. Deze stelt dat diensten waarop de richtlijn betrekking heeft zeer diverse, voortdurend veranderende activiteiten betreffen. Tot deze activiteiten kunnen diensten behoren die zowel aan bedrijven als aan particulieren worden verleend, zoals distributiehandel.
In dezelfde zaak oordeelde het Hof ook dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is in een ‘zuiver interne situatie’. Dit houdt in dat de Richtlijn ook moet worden toegepast als er geen sprake is van grensoverschrijdende aspecten zoals in het geval van een winkelgebied. Volgens het Hof spreekt de richtlijn namelijk niet specifiek over grensoverschrijdende aspecten. Bovendien is de zienswijze van het Hof dat een dergelijke uitleg in overeenstemming met de doelstelling van de richtlijn, namelijk volledige verwezenlijking van de interne dienstenmarkt.
Gevolgen van de Dienstenrichtlijn op bestemmingsplannen
Gezien de toepasbaarheid van de Dienstenrichtlijn, is het van belang om te bepalen of het bestemmingsplan, waarin een restrictie is vastgelegd op de verkoopvloeroppervlakte van supermarkten (hetgeen in de zin van Dienstenrichtlijn een dienstenbeperkende maatregel kan zijn), in strijd is met de Dienstenrichtlijn.
Onder de Dienstenrichtlijn mogen lidstaten de uitvoering van diensten in beginsel niet afhankelijk stellen van een vergunningstelsel (artikel 9 en 10) of van eisen (artikel 14 en 15). Het Hof oordeelde in Visser Vastgoed dat bestemmingsplannen niet kwalificeren als vergunningstelsel maar mogelijk wel als eis, afhankelijk van de inhoud van het bestemmingsplan. In dit geval gaat het om een beperking van de verkoopvloeroppervlakte van supermarkten in een bepaalde geografische zone, vastgelegd in een bestemmingsplaneis. Deze beperking is specifiek gericht op dienstenverrichters, namelijk exploitanten van supermarkten, en kwalificeert daarmee als ‘eis’ in de zin van de Dienstenrichtlijn. De gemeente zal dus moeten toetsen of de eisen die zij stelt, voldoen aan de voorwaarden zoals opgenomen in artikel 14 en 15 van de Dienstenrichtlijn.
Met betrekking tot de eisen in het bestemmingsplan van de gemeente mogen deze niet afhankelijk zijn van economische criteria (artikel 14 lid 5). Dit houdt in dat het verlenen van de vestigingsvergunning niet afhankelijk gesteld mag worden van het bewijs dat er een economische behoefte of marktvraag bestaat. Daarnaast is het van belang onder artikel 15 dat in het geval van kwantitatieve of territoriale beperkingen deze voldoen aan de voorwaarden voor non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid. Zolang de gestelde eisen in het bestemmingsplan aan deze voorwaarden voldoen zijn deze niet in strijd met de Dienstenrichtlijn en mag de vestiging van de supermarkt geweigerd worden.
In de zaak Visser Vastgoed heeft het Hof bij deze toets nog de volgende handreiking gegeven met betrekking tot rechtvaardigingsgronden. Het Hof stelde dat het verbod dat door de gemeente Appingedam wordt gehanteerd strekt tot het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum van de gemeente en tot het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied, in het belang van een goede ruimtelijke ordening. Een dergelijk doel van bescherming van het stedelijk milieu (artikel 4, punt 8 juncto overweging 40 Dienstenrichtlijn) kan een dwingende reden van algemeen belang vormen die een territoriale beperking kan rechtvaardigen. Op dergelijke rechtvaardigingen is het evenredigheidsbeginsel van toepassing.
Conclusie
Bestemmingsplanvoorschriften, voor zover zij betrekking hebben op de detailhandel in supermarkten, vallen binnen de werkingssfeer van de Dienstenrichtlijn. De gemeente zal dus moeten toetsen of de eis die zij stelt in het bestemmingsplan (namelijk een maximale verkoopvloeroppervlakte voor supermarkten) (i) niet op economische criteria gegrond is, (ii) voldoet aan de beginselen van non-discriminatie, evenredigheid en proportionaliteit, en (iii) of de eis eventueel gerechtvaardigd kan worden op grond van dwingende redenen van algemeen belang.
Meer informatie
Dienstenrichtlijn, Kenniscentrum Europa decentraal
Voorschriften ruimtelijke ordening, Kenniscentrum Europa decentraal
Zaak C-31/16 Visser Vastgoed Beleggingen BV tegen de Raad van de gemeente Appingedam, Uitspraak EU Hof van Justitie, 30 januari 2018
