Is universitair onderzoek een economische activiteit volgens de  Europese staatssteunregels?

oktober 2020

De provincie wil subsidie verlenen aan een universiteit om een onderzoek te kunnen uitvoeren. De provincie wil eerst een staatssteuntoets uitvoeren om vast te stellen dat de subsidie in overeenstemming is met de Europese staatssteunregels. Maar is  onderzoek van de universiteit eigenlijk wel een economische activiteit?

Antwoord in het kort

Het antwoord op de vraag van de provincie is afhankelijk van de aard van het onderzoek. Contractonderzoek of andere onderzoeksdiensten van een universiteit kunnen als economische activiteiten worden aangemerkt. Als het onderzoek is te kwalificeren als  een onafhankelijk onderzoek gericht op kennis en beter inzicht, kan het een niet-economische activiteit zijn.

Economische activiteit

De vraag van de provincie ziet op het eerste criterium van het verbod op staatssteun in artikel 107, lid 1 van het Verdrag van de Werking van de Europese Unie (VWEU): er moet sprake moet zijn van een onderneming die een economische activiteit uitvoert.  Het Europees Hof van Justitie (Hof) heeft het begrip ‘onderneming’ ingevuld;  Iedere eenheid die een economische activiteit uitvoert, ongeacht de rechtsvorm en wijze van financiering, is te kwalificeren als een onderneming. Een economische activiteit omschrijft het Hof als ‘iedere activiteit waarbij goederen of diensten worden aangeboden op de markt’. In beginsel kan iedere eenheid zowel niet-economische als economische activiteiten uitvoeren, waardoor het van belang is om iedere activiteit afzonderlijk te beoordelen.

Het is daarom niet uitgesloten dat een universiteit een economische activiteit kan uitvoeren. Die handelt dan met betrekking tot die economische activiteit als onderneming. In de Mededeling over het begrip ‘staatssteun’ en de Kaderregeling betreffende staatssteun voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie (O&O&I) geeft de Europese Commissie (decentrale) overheden handvaten voor het beantwoorden van de vraag of onderzoek van een universiteit kwalificeert als economische activiteit.

Niet-economische onderzoek

In de Mededeling over het begrip ‘staatssteun’ legt de Europese Commissie uit wanneer onderwijs en onderzoeksactiviteiten economisch van aard zijn. De Europese Commissie zet daarin uiteen welke activiteiten, die onderdeel uitmaken van de kerntaken van universiteiten en onderzoeksorganisaties, als niet–economische activiteiten kunnen worden aangemerkt. Kerntaken zijn: opleiden met het oog op meer en beter gekwalificeerd menselijk kapitaal en het verspreiden van onderzoeksresultaten. Het verrichten van onafhankelijk onderzoek en ontwikkeling met het oog op meer kennis en een beter inzicht, is een andere kerntaak van universiteiten en onderzoeksorganisaties.

Economisch onderzoek

In de bovengenoemde Kaderregeling noemt de Europese Commissie enkele voorbeelden van economische activiteiten van universiteiten en andere onderzoeksorganisaties. Zo voeren universiteiten een economische activiteit uit als ze contractonderzoek doen, uitrusting en laboratoria verhuren of andere diensten verlenen aan ondernemingen. Overheidsfinanciering voor contractonderzoek en andere onderzoeksdiensten kan als staatssteun worden beschouwd.

Gescheiden boekhouding

Als de provincie op basis van het bovenstaande concludeert dat het onderzoek niet-economisch van aard is, dan moet vaststaan dat de subsidie voor het onderzoek niet wordt gebruikt voor economische activiteiten van de universiteit. Deze zogenoemde kruissubsidiëring kan leiden tot ongeoorloofde staatssteun. Een universiteit die economische activiteiten uitoefent, moet daarom een gescheiden boekhouding voeren voor de kosten van en de inkomsten uit die economische activiteiten.

Staatssteun aan derden

In de Kaderregeling betreffende staatssteun voor O&O&I omschrijft de Europese Commissie situaties waarin het de subsidie en de bijbehorende economische voordelen niet of slechts gedeeltelijk toekomen aan de universiteit, maar aan derden. Fungeert de universiteit slechts als tussenpersoon? Of voert de universiteit het onderzoek uit in samenwerking met derden? In deze gevallen kan de overheidsfinanciering leiden tot ongeoorloofde staatssteun aan derden, oftewel indirecte staatssteun. Hierover schreef het Kenniscentrum Europa decentraal eerder al een praktijkvraag.

Staatssteun, en dan?

Als de provincie nog twijfelt of het onderzoek van de universiteit economisch van aard is – waardoor voldaan zou kunnen zijn aan de vijf cumulatieve staatssteuncriteria in artikel 107, lid 1, VWEU –  is er mogelijk sprake van staatssteun. De subsidie moet dan door de provincie worden gemeld bij de Europese Commissie. Als daarentegen een van de vrijstellingsverordeningen van de Europese Commissie van toepassing is, hoeft de subsidie niet gemeld te worden bij de Europese Commissie. Er gelden wel nadere voorwaarden en verplichtingen voor de uitvoering, transparantie en verslaglegging voor vrijgestelde steun.

Als de steunbedragen voor het onderzoek relatief klein zijn, kan de provincie gebruik maken van de reguliere de-minimisverordening. Voor reguliere de-minimissteun geldt dat over een periode van drie jaren tot € 200.000,- aan steun mag worden verleend aan iedere onderneming. Daarnaast kan de provincie onderzoeken of de steun kan worden verstrekt op basis van de Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV). Deel 4 van de AGVV omschrijft verschillende mogelijkheden om steun voor O&O&I te verlenen. Meer informatie over alle voorwaarden en verplichtingen kan de provincie vinden in de verordeningen en de pagina’s over de reguliere de-minimisverordening en de AGVV op de website van Kenniscentrum Europa decentraal.

Door

Demi Hoefnagels, Kenniscentrum Europa decentraal

Meer informatie

Staatssteun, Kenniscentrum Europa decentraal
Onderzoek, ontwikkeling en innovatie (O&O&I), Kenniscentrum Europa decentraal