Kan het verstrekken van een bijdrage van een gemeente aan een museum in strijd met Europees recht zijn?

februari 2017

Wij overwegen in onze gemeente om een bijdrage aan één specifiek museum te verstrekken om een uitbouw mogelijk te maken. Hiermee denkt onze gemeente onder meer een belangrijke stimulans aan de uitoefening van culturele doelstellingen te kunnen geven. Laat het Europese cultuurbeleid de ruimte voor autonome uitoefening van dergelijke cultuurdoelstellingen? Zo ja, in hoeverre? En hoe verhoudt dit zich tot bijvoorbeeld andere Europeesrechtelijke doelstellingen?

Antwoord in het kort:

Ja, het Europese cultuurbeleid laat weliswaar enige ruimte voor een autonome uitoefening van bijvoorbeeld lokale cultuurdoelstellingen door de gemeente. Echter, deze (mate van) autonomie betekent niet dat andere relevante Europeesrechtelijke regels geheel terzijde geschoven kunnen worden. Bij het opstellen en toepassen van  lokaal cultuurbeleid, moeten Europeesrechtelijke (beleids)doelstellingen en relevante regels omtrent onder andere eerlijke mededinging, vrij verkeer en de interne markt te allen tijde in acht genomen worden.

In de verdere uitwerking van deze praktijkvraag kunt u meer lezen over de verschillende beleidsterreinen en relevante regelgeving die bij de beantwoording van de vraag een rol zouden kunnen spelen. Bijvoorbeeld het Europese cultuurbeleid in het algemeen, maar ook de raakvlakken die dit Europese cultuurbeleid kan hebben met bijvoorbeeld mededingingsrecht, staatssteunrecht, DAEB, vrij verkeer en informatiemaatschappij.

Bevoegdheid EU cultuur

Op grond van artikel 6 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) is de Europese Unie bevoegd om het optreden van de lidstaten onder andere ten aanzien van cultuur te ondersteunen, te coördineren of aan te vullen. De EU is niet bevoegd om het nationale cultuurbeleid van de lidstaten te bepalen. Deze bevoegdheid blijft bij de lidstaten zelf.

Echter, cultuur is een beleidsterrein dat diverse andere (Europese) beleidsterreinen raakt. Hierdoor moeten lidstaten en decentrale overheden hun positie, rol en taakuitoefening op het gebied van cultuur altijd goed afwegen tegen andere relevante (nationale) en Europese regelgeving. Met betrekking tot cultuur hebben de lidstaten dus wel een mate van autonome bevoegdheid. Ten aanzien van andere beleidsterreinen kan deze bevoegdheid gedeeld worden met de EU of kan de EU de exclusieve bevoegdheid hebben. Zo werken sommige Europese rechtsgebieden direct door in de nationale rechtsorde, bijvoorbeeld het staatssteunrecht en het mededingingsrecht. Deze regels moeten dus wel in acht genomen worden bij het uitoefenen van lokale cultuurmaatregelen.

Europese kaders cultuurbeleid

In het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) wordt het belang van cultuur onder meer in artikel 167 onderschreven. De Europese cultuurdoelstellingen bieden de lidstaten van de EU onder meer handvatten om samen te werken op een aantal aandachtsgebieden. Doelstellingen als het stimuleren van museumbezoek, maar ook het toegankelijk maken van cultureel erfgoed, kunnen onder de Europese cultuurdoelstellingen worden geschaard.

In het Europese werkplan voor cultuur 2015 – 2018 zijn vier speerpunten opgenomen met betrekking tot de Europese samenwerking op het gebied van cultuurbeleid. De speerpunten zijn:

  1. toegankelijke en inclusieve cultuur;
  2. cultureel erfgoed;
  3. de culturele en de creatieve sector: creatieve economie en innovatie;
  4. bevordering van culturele verscheidenheid, cultuur in de buitenlandse betrekkingen van de EU en mobiliteit.

Zoals aangegeven zijn lidstaten van de EU en dus ook decentrale overheden voor een groot deel zelf verantwoordelijk voor hun (nationale) cultuurbeleid. Wanneer een gemeente het lokale cultuurbeleid vormgeeft, is het echter wel belangrijk dat rekening gehouden wordt met alle relevante Europese kaders en wet- en regelgeving en de eventuele doorwerking hiervan.

Met andere woorden: het feit dat decentrale overheden in de uitvoering van hun (eigen) cultuurbeleid een bepaalde mate van autonomie hebben, betekent niet dat andere relevante wet- en regelgeving, bijvoorbeeld op het gebied van mededinging en de interne markt terzijde geschoven kunnen worden.

Staatsteun aan musea

Om deze vraag van de gemeente zo compleet mogelijk te beantwoorden, moet zogezegd naar verschillende (Europese) rechtsgebieden gekeken worden. Bijvoorbeeld naar het staatssteunrecht. In casu moet door de gemeente gekeken worden of, bij het verlenen van een gemeentelijke, financiële bijdrage aan een museum, mogelijk sprake is van staatssteun.

Steun aan culturele instellingen en cultuurprojecten geven volgens de Europese Commissie overweging 72 van de Algemene Groepsvrijstellingsverordening (AGVV) in “meestal geen aanleiding tot aanzienlijke verstoringen van de mededinging” en “de beschikkingspraktijk heeft geleerd dat dit soort steun beperkte invloed op het handelsverkeer heeft.” Echter, de staatssteuntoets moet wel altijd door de gemeente uitgevoerd worden. Er moet bij het doen van de staatssteuntoets daarnaast ook gekeken worden naar mededingingsrechtelijke aspecten. Deze worden verderop in deze vraag behandeld.

Wanneer er na het doen van de staatssteuntoets sprake is van (onrechtmatige) staatssteun, is het in sommige gevallen mogelijk dat het verlenen van deze steun kan worden toegestaan onder bijvoorbeeld de AGVV. Dit betekent dat er nog wel sprake is van staatssteun, maar dat het verlenen van deze steun onder voorwaarden mag.

Het verlenen van steun aan culturele instellingen, waaronder een museum, is in beginsel toegestaan op basis van de AGVV. Artikel 53 AGVV geeft aan dat musea culturele instellingen zijn.  Op grond van dit artikel is het mogelijk om investerings- en exploitatiesteun aan musea te verlenen. Hieronder valt ook steun voor de kosten die voortvloeien uit investeringen in materiële en immateriële activa, zoals kosten voor de in deze vraag genoemde verbouwing. Essentieel hierbij is wel dat overcompensatie wordt voorkomen.

Er moet dus altijd worden gecontroleerd dat er niet meer steun wordt verleend dan nodig is voor realisatie van, in casu, de uitbouw. Dus, wanneer de te geven steun onder artikel 53 AGVV valt, is het onder voorwaarden toegestaan om deze te verlenen. Eén van de belangrijkste voorwaarde is dat er een kennisgeving door de gemeente moet worden gedaan over de verleende steun.

Mededinging

Naast het doen van een staatssteuntoets, moet om de vraag te kunnen beantwoorden ook gekeken worden naar het (Europese) mededingingsrecht. Een van de doelen van het (Europese) mededingingsrecht is om een gezond ondernemersklimaat te stimuleren en te behouden. Dit werkt door alle beleidsterreinen heen, ook door het cultuurbeleid. Dus wanneer de gemeente haar cultuurdoelen vormgeeft, moet ook rekening gehouden worden met eventueel (Europees) mededingingsrecht beperkende handelingen (zie ook de ‘nuttig effect’-norm van het mededingingsrecht) die de gemeente tegengeworpen zou kunnen krijgen in de uitoefening van haar cultuurbeleid.

Bijvoorbeeld in de beschreven casus: bij het verstrekken van een gemeentelijke bijdrage voor de uitbouw van een museum, moet gekeken worden naar het effect dat de activiteiten van het museum (en het eventueel mededingingsbeperkende effect daarvan) teweeg kan brengen. Het is van belang dat hierbij wordt gekeken naar de uitstraling en de beïnvloeding van de gemeentelijke bijdrage op het handelsverkeer binnen de EU. Indien de financiële steun in potentie de mededinging kan verstoren, moet de gemeente zich afvragen of die steunverlening wel moet worden toegestaan. Onder meer de hoogte van de steun, de geografische locatie van de activiteiten, de taal waarin de activiteiten worden verricht en de grootte van de markt voor dit soort activiteiten moet in de afweging omtrent de steuntoekenning worden meegenomen.

Concurrentie met andere musea een risico?

In de overwegingen van de AGVV geeft de Commissie aan dat activiteiten die een “cultureel aspect hebben maar een overwegend commercieel karakter hebben doordat zij een hoger risico op concurrentieverstoringen in zich dragen, niet onder de verordening vallen”.

In de recente mededeling staatssteun 2016 wordt dit nogmaals benadrukt. Steunverlening wordt in dit kader geacht de mededinging te kunnen vervalsen, indien dit kan leiden tot een mogelijke versteviging van de begunstigde onderneming. Door de gemeentelijke bijdrage kan de concurrentiepositie van het museum ten opzichte van andere (concurrerende) musea worden versterkt. De gemeente dient bij het staatssteunproof maken van de steunmaatregel daarom extra in overweging te nemen wat het verstorend effect op de andere musea in de directe omgeving zou kunnen zijn. Een beroep van de gemeente op de uitzonderingsgrond in artikel 53 AGVV biedt dus niet zonder meer uitkomst. Een concurrentietoets dient te worden verricht. Daarnaast kan ook buiten artikel 53 AGVV worden gekeken naar kansen voor Europaproof maken van cultuurmaatregelen, zowel binnen de AGVV als vanuit andere Europese beleidsterreinen en doelstellingen.

Tot slot: mogelijke raakvlakken met overige Europese beleidsterreinen

Bij het uitvoeren van cultuur bevorderende (beleids)maatregelen moet een gemeente, naast het toepassen van staatssteun- en mededingingsregels in sommige gevallen ook rekening houden met andere Europese (beleids)terreinen en wet- en regelgeving.  Voorbeelden hiervan kunt u onder meer terugvinden in de praktijkvragen over vrij verkeer, DAEB, informatiemaatschappij.

Door: 

Āśā Schuster, Europa decentraal

Meer informatie:

Staatssteun, Europa decentraal
Criteria staatssteun, Europa decentraal
Cultuur, onderwijs en jeugd, Europa decentraal
Algemene Groepsvrijstellingsverordening, Europa decentraal
Mededingingsrecht, Europa decentraal

MEER WETEN OVER DIT ONDERWERP?

Werkt u voor een decentrale overheid of het Rijk en hebt u een vraag over dit onderwerp? Neem dan contact op met de helpdesk van Europa decentraal:

STEL UW VRAAG

X