Provinciaal detailhandelsbeleid na ‘Appingedam’: hoe doen we dat?

februari 2020

De provincie is samen met gemeenten verantwoordelijk voor het ruimtelijk detailhandelsbeleid en heeft daarin gekozen voor een actieve rol. Wij lazen het afgelopen jaar veelvuldig over de Appingedam-zaak, maar vaak gaat het dan over bestemmingsplannen van gemeenten. Hoe kunnen wij nagaan of beperkingen in een provinciale verordening voldoen aan de eisen van de Dienstenrichtlijn?

Antwoord in het kort:

De ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) en Economische Zaken en Klimaat (EZK) hebben eind 2019 de Handreiking Dienstenrichtlijn en ruimtelijke ordening gepresenteerd. Daarin wordt verduidelijkt wat de gevolgen zijn van de Appingedam-zaak voor gemeenten én provincies. In de handreiking wordt benadrukt dat provincies zogenaamde ‘territoriale beperkingen’ ten gevolge van hun detailhandelsbeleid zoveel mogelijk moeten motiveren aan de hand van een sluitend verhaal, gebaseerd op data.

Rechtspraak over de Dienstenrichtlijn

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) deed op 24 juli 2019 einduitspraak in de Appingedam-zaak. Daaruit volgt dat de gemeente Appingedam reguliere winkels middels een zogeheten ‘brancheringsregeling’ mag verbieden om zich te vestigen op een woonboulevard aan de rand van de stad, mits deze regeling kan worden gerechtvaardigd. Er was namelijk betoogd dat de Dienstenrichtlijn een dergelijke brancheringsregeling niet toelaat. Volgens het Europese Hof van Justitie is de Dienstenrichtlijn van toepassing op detailhandel in goederen. Daarom valt een bestemmingsplan waarin een brancheringsregeling is vervat, onder de motiveringsplicht van artikel 15 lid 3 van de Dienstenrichtlijn.

Uit de Decathlon-zaak blijkt dat ook een provinciale verordening waarin een brancheringsregeling is vervat niet ontkomt aan de motiveringsplicht van artikel 15 lid 3 van de Dienstenrichtlijn. Hieronder wordt kort uitgelegd wat die plicht inhoudt.

Motiveringsplicht

De Dienstenrichtlijn stelt algemene regels om de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten in Europa te vergemakkelijken. Zaken over ruimtelijke ordening hebben betrekking op de vrijheid van vestiging. De richtlijn bevat in dat verband regels voor vergunningsstelsels en ‘eisen’. Onder die laatste categorie moeten ook beperkingen in bestemmingsplannen of provinciale ruimtelijke verordeningen worden geschaard. Een brancheringsregeling valt namelijk te kenmerken als een ‘territoriale beperking’ in de zin van de Dienstenrichtlijn. Een dergelijke eis is niet per definitie verboden, maar is toegestaan als deze kan worden gerechtvaardigd.

Een in ruimtelijke voorschriften opgenomen brancheringsregel:
  • mag niet discrimineren;
  • moet noodzakelijk zijn om een ‘dwingende reden van algemeen belang’; en
  • moet evenredig zijn.

Als aan deze voorwaarden uit artikel 15 lid 3 van de Dienstenrichtlijn is voldaan, is er sprake van een te rechtvaardigen beperking.

De eerste voorwaarde van artikel 15 lid 3 van de Dienstenrichtlijn is bij ruimtelijke ordening doorgaans geen kwestie. Het Europese Hof van Justitie heeft met betrekking tot de tweede voorwaarde verduidelijkt dat de bescherming van het stedelijk milieu een dwingende reden van algemeen belang vormt die een territoriale beperking als in de Appingedam-zaak rechtvaardigt (zie Visser Vastgoed Beleggingen, r.o. 135). De derde voorwaarde houdt in dat de maatregel geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken (het doel wordt coherent en systematisch nagestreefd en is effectief) en de maatregel gaat niet verder dan nodig. Zie hierover meer uitgebreid de Risico-inventarisatie Dienstenrichtlijn (tevens te vinden in hoofdstuk 3 van de handreiking).

Handreiking Dienstenrichtlijn en ruimtelijke ordening

Detailhandel in goederen valt onder de Dienstenrichtlijn. Dat heeft het Europese Hof van Justitie bepaald in Visser Vastgoed Beleggingen. Het detailhandelsbeleid van de provincie, dat doorgaans gericht is tot de gemeenteraad (zie ook de reeds aangehaalde Decathlon-zaak), bevat normaal gesproken uitgangspunten met betrekking tot de concentratie van reguliere winkels in de centra van gemeenten. Ook wordt aangegeven in welke uitzonderingsgevallen omvangrijke detailhandel zich in perifere gebieden mag vestigen.

Dergelijke ‘territoriale beperkingen’ zijn, zoals hierboven is uitgelegd, niet per definitie verboden, maar moeten wel worden gemotiveerd.

Vragen: voldoet een provinciale verordening aan de eisen van de Dienstenrichtlijn?

De volgende vragen, die te vinden zijn in de Handreiking Dienstenrichtlijn en ruimtelijke ordening (hoofdstuk 5.4), kunnen behulpzaam zijn bij het nagaan of provinciale beperkingen voldoen aan de eisen van de Dienstenrichtlijn:

  • Wat is het doel dat de provincie met de basisprincipes in het beleid nastreeft?
  • Kan aangetoond worden dat de basisprincipes daadwerkelijk een bijdrage leveren aan het bereiken van het doel van de provincie?
  • Waarom wordt detailhandel ruimtelijk geclusterd in centrumgebieden?
  • Waarom wordt een eventuele centrumhiërarchie of detailhandelsstructuur nagestreefd?
  • Waarom gelden eventuele uitzonderingen voor perifere locaties?
  • Waarom worden specifieke branches of maatvoeringen in de periferie toegestaan en worden andere branches of maatvoeringen op die locaties beperkt?
  • Maken de beperkende maatregelen deel uit van een coherent en systematisch beleid?
  • Hoe dragen beperkingen concreet bij aan het geformuleerde beleidsdoel?
  • Kan het doel ook met andere, minder beperkende, maatregelen worden bereikt?

In de handreiking wordt benadrukt dat het belangrijk is om een sluitend verhaal op te stellen, dat met data wordt onderbouwd. Kort samengevat moet provinciaal ruimtelijk detailhandelsbeleid bestaan uit een duidelijk doel (visie) met bijbehorende ruimtelijke keuzes en daarbij passende ruimtelijke voorschriften om aan de Dienstenrichtlijn te voldoen. Dergelijke ruimtelijke keuzes omvatten vaak een ‘territoriale beperking’ in de zin van de richtlijn (zie hierboven). Zoals reeds aangegeven, kan de bescherming van het stedelijk milieu – zoals het voorkomen van leegstand – een rechtvaardiging vormen voor dat soort beperkingen. Er moet worden gemotiveerd waarom de beperking bijdraagt aan de verwezenlijking van het doel. Dat moet gebeuren aan de hand van een analyse op basis van specifieke gegevens. Dit geldt niet alleen voor de beleidsregel waarin de ruimtelijke keuzes worden vervat, want ook eventuele afwijkingen van algemene principes vereisen motivering (zie meer uitgebreid: hoofdstuk 5.4 van de handreiking).

Ondersteuning van gemeenten

Provincies kunnen gemeenten ondersteunen door zelf beleid te voeren dat voldoet aan de voorwaarden van de Dienstenrichtlijn, zo verduidelijkt de handreiking. Keuzes van gemeenten op hoofdlijnen hoeven niet uitvoerig te worden onderbouwd indien aansluiting kan worden gezocht bij het beleid van de provincie. Ook kan de provincie data verstrekken aan gemeenten om in te zetten ter onderbouwing van de geschiktheid en effectiviteit van het gemeentelijk detailhandelsbeleid. Daarbij moet worden gedacht aan koopstromenonderzoeken, kengetallen voor ruimtelijk-economisch onderzoek en kennisoverdracht. De provincie kan ook financiële middelen ter beschikking stellen, bijvoorbeeld in de vorm van subsidies die gericht zijn op onderzoek, visie- en beleidsvorming (zie meer uitgebreid: hoofdstuk 5.5 van de handreiking).

Door:

Chris Koedooder, Kenniscentrum Europa decentraal

Meer informatie:

Dienstenrichtlijn, Kenniscentrum Europa decentraal
Handreiking Dienstenrichtlijn en ruimtelijke ordening, Retailland
Wat betekent de einduitspraak in de Appingedam-zaak voor andere gemeenten?, nieuwsbericht Kenniscentrum Europa decentraal
Zuid-Holland moet verzoek tot ontheffing voor grootschalige sportwinkels opnieuw beoordelen in het licht van de Europese Dienstenrichtlijn, nieuwsbericht Kenniscentrum Europa decentraal
Kamerbrief over gevolgen arrest Visser Vastgoed (Appingedam), nieuwsbericht Kenniscentrum Europa decentraal