Wat staat er in de Dienstenrichtlijn over het hanteren van bepaalde eisen bij een vergunningaanvraag voor evenementen?

juli 2020

Vanaf 1 juli is het weer mogelijk om bepaalde evenementen te organiseren, mits er onder andere gewaarborgd wordt dat er 1,5 meter afstand gehouden wordt. Bij de vergunningaanvraag dient de aanvrager bepaalde gegevens te overhandigen aan onze gemeente over hoe aan de extra indieningsvereisten vanwege COVID-19 wordt voldaan. Tevens zijn er in onze gemeente momenteel bepaalde locaties uitgesloten voor vergunningverlening. Wat staat er in de Dienstenrichtlijn over het hanteren van dit soort beperkingen en/of vereisten bij een vergunningaanvraag?

Antwoord in het kort

De Dienstenrichtlijn (Richtlijn 2006/123; hierna: Drl) zorgt ervoor dat dienstverleners in de EU zich onbelemmerd in een andere lidstaat kunnen vestigen of tijdelijk diensten kunnen verrichten. Decentrale overheden kunnen als gevolg van deze richtlijn niet zomaar belemmerende eisen stellen aan dienstverleners. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt in eisen die worden opgelegd aan dienstverleners die zich permanent vestigen (artikel 14 en 15 Drl) en aan dienstverleners die tijdelijk diensten in een andere lidstaat aanbieden (artikel 16 Drl). Voor beide situaties worden voorwaarden gesteld aan het hanteren van bepaalde eisen: deze dienen non-discriminatoir te zijn, noodzakelijk en evenredig.

Evenementenvergunning

Voor de organisatie van een evenement in een gemeente, zoals een expositie, beurs, kermis, buurtfeest of festival, is – vaak ingevolge de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) – een evenementenvergunning nodig. De burgemeester is bevoegd om te oordelen over de intrekking of verlening van een dergelijke evenementenvergunning. Volgens artikel 174 lid 1 van de Gemeentewet is de burgemeester namelijk belast met het toezicht op de openbare samenkomsten en vermakelijkheden, en op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven. Uit lid 2 van dat artikel volgt dat de burgemeester bevoegd is bij de uitoefening van het toezicht de bevelen te geven die met het oog op de bescherming van veiligheid en gezondheid nodig zijn.

Voor wat betreft de huidige situatie van de COVID-19-crisis is daarnaast relevant het volgende op te merken. Op grond van een noodverordening, uitgevaardigd door een burgemeester of voorzitter van een veiligheidsregio, kunnen er aanvullende eisen gesteld worden aan evenementen in het belang van de volksgezondheid en de openbare orde en veiligheid. Volgens artikel 174 lid 3 Gemeentewet is de burgemeester belast met de uitvoering van verordeningen, voor zover die betrekking hebben op het toezicht van de burgemeester, zoals genoemd in lid 1.Dat betekent dat de burgemeester bij zijn toezicht op openbare samenkomsten en vermakelijkheden (in de zin van lid 1) dus ook (ingevolge lid 3) de noodverordening dient uit te voeren.

Vrij verkeer van diensten

Beperkingen op het vrij verrichten van diensten binnen de Unie ten aanzien van onderdanen gevestigd in een andere EU- lidstaat zijn verboden. De regels omtrent het vrij verkeer van vestiging zijn te vinden in artikel 49 en verder van het Verdrag betreffende de werking van de EU (VWEU) en de regels omtrent vrij verkeer van diensten in artikel 56 tot en met 62 VWEU. De vrijheid van vestiging van dienstverleners en het vrij verkeer van diensten zijn nader uitgewerkt in de Dienstenrichtlijn.

Dienstenrichtlijn

De Dienstenrichtlijn (Richtlijn 2006/123) zorgt ervoor dat dienstverleners in de EU zich onbelemmerd in een andere lidstaat kunnen vestigen of tijdelijk diensten kunnen verrichten. De Richtlijn is in Nederland omgezet in de Dienstenwet.

Reikwijdte Dienstenrichtlijn

Voor deze Praktijkvraag zal er slechts kort worden ingegaan op de vragen die gesteld dienen te worden om vast te stellen of een bepaald voorschrift, in dit geval de onderliggende APV-bepaling die de evenementenvergunningen reguleert (met inachtname van de noodverordening), onder de reikwijdte van de Drl valt.

Allereerst dient er te worden gekeken of het een voorschrift –  in dit geval APV-voorschrift – betreft dat van toepassing is op een economische activiteit die kwalificeert als een dienst, in dit geval een evenement zoals een kermis of festival. Het voorschrift dient daarbij toe te zien op de toegang tot, of de uitoefening van deze dienst. Vervolgens dient te worden gekeken of het voorschrift onder de reikwijdte van de Richtlijn valt, gelet op de uitzonderingen uit artikel 2, lid 2 van de Drl.

De APV-bepaling, waarin gereguleerd is dat voor evenementen een vergunning vereist is, valt hiermee te kwalificeren als een voorschrift dat een dienst reguleert in de zin van de Richtlijn. Dit betekent dat de regels van de Drl van toepassing zijn. De Dienstenrichtlijn stelt regels aan het hanteren van vergunningstelsels en het stellen van bepaalde (vergunning)eisen. Voor deze Praktijkvraag is het vooral interessant welke regels er worden gesteld aan het hanteren van bepaalde “eisen”.

Hanteren van bepaalde voorwaarden bij een vergunning

Het begrip “eis” wordt in artikel 2 punt 7 Drl gedefinieerd als: elke verplichting, verbodsbepaling, voorwaarde of beperking uit hoofde van de wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten of voortvloeiend uit de rechtspraak, de administratieve praktijk, de regels van beroepsorden of de collectieve regels van beroepsverenigingen of andere beroepsorganisaties, die deze in het kader van de hun toegekende juridische bevoegdheden hebben vastgesteld; regels vastgelegd in collectieve arbeidsovereenkomsten waarover door de sociale partners is onderhandeld, worden als zodanig niet als eisen in de zin van deze richtlijn beschouwd.

Decentrale overheden kunnen niet zomaar eisen stellen aan dienstverleners. De Dienstenrichtlijn maakt hierin onderscheid tussen:

Om de grensoverschrijdende dienstverlening niet onnodig te belemmeren kunnen er doorgaans meer restricties opgelegd worden aan permanente vestiging, dan aan tijdelijke dienstverlening. Ook maakt de Drl onderscheid tussen eisen die zonder meer verboden zijn (artikel 14 Drl) en eisen die eerst onderzocht dienen te worden (artikel 15 en artikel 16 lid 2 Drl).

Voorwaarden in de zin van artikel 15 lid 3 Drl: vestiging

De lidstaat dient erop toe te zien dat wanneer er eisen gesteld worden, zoals genoemd in artikel 15 lid 2 Drl (uitoefening van diensten vanuit duurzame vestiging), dat deze eisen verenigbaar zijn met de voorwaarden uit lid 3. Dit betekent dat – wanneer er een territoriale beperking gesteld wordt (lid 2 sub a), doordat er bijvoorbeeld voor bepaalde locaties geen vergunning vergeven wordt – deze beperking moet voldoen aan de volgende voorwaarden:

In de huidige situatie waarin er extra (en mogelijk dienstenbelemmerende) vereisten gesteld worden en voorwaarden gelden voor het verlenen van vergunningen voor evenementen, kan er beargumenteerd worden dat er aan bovenstaande voorwaarden wordt voldaan. Zo gelden deze vereisten voor eenieder die een vergunning aanvraagt (non-discriminatoir). Tevens kan in dit geval de bescherming van volksgezondheid worden aangemerkt als de dwingende reden van algemeen belang die het hanteren van dit soort voorwaarden mogelijk rechtvaardigt (zie considerans Drl, overweging 40). In de huidige corona-situatie valt verder te beargumenteren dat het hanteren van dergelijke aanvullende vereisten of voorwaarden een geschikte manier is om de volksgezondheid te waarborgen, waarmee de eisen ook niet verder gaan dan nodig is (derhalve: evenredig).

Voorwaarden in de zin van artikel 16 lid 1 Drl: vrij verrichten van diensten

Bij het organiseren van grote(re) internationaalgeoriënteerde evenementen of evenementen met een grensoverschrijdend karakter, zoals een kermis of festival in een (grens)regio, kan de interesse van buitenlandse dienstverleners gewerkt worden en kan zich de situatie voordoen dat deze dienstverlener een (evenementen)vergunning dient aan te vragen.
In dit kader is relevant dat artikel 16 lid 1 Drl bepaalt dat lidstaten (lees hier: burgemeester) de toegang tot, en de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk maakt van de naleving van eisen die niet aan de volgende beginselen voldoen:

In lid 2 is tevens vermeld dat de lidstaat (lees ook: burgemeester) geen beperkingen mag stellen door het hanteren van de eisen genoemd in die bepaling. Uit lid 3 volgt ook dat dat de lidstaat waarnaar de dienstverrichter zich begeeft, niet verhinderd wordt om, in overeenstemming met lid 1, eisen aan het verrichten van een dienstenactiviteit te stellen als deze gerechtvaardigd zijn om redenen in verband met de openbare orde, de openbare veiligheid, de volksgezondheid of de bescherming van het milieu.

In de huidige situatie kan op grond artikel 16 lid 3 om redenen van volksgezondheid dus ook gerechtvaardigd worden dat er bepaalde eisen worden gesteld aan het verrichten van een dienstenactiviteit door dienstverrichters uit een andere lidstaat.

Meer informatie:

Vrij verkeer van diensten, Kenniscentrum Europa decentraal
Dienstenrichtlijn, Kenniscentrum Europa decentraal
Factsheet Rechtspraak over de toepassing van de Europese Dienstenrichtlijn, Kenniscentrum Europa decentraal