Stand van zaken rondom de PAS-uitspraak

16 september 2019

Op 29 mei jl. heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State uitspraak gedaan over het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Het PAS zorgde, onder andere, voor een passende beoordeling van projecten die een negatieve impact hebben op Natura 2000-gebieden vanwege stikstofdepositie. De Afdeling heeft geoordeeld dat de passende beoordeling die het PAS uitvoerde niet voldoet aan de eisen die voortvloeien uit de Europese Habitatrichtlijn. Naar aanleiding van de uitspraak van de Raad van State is het PAS onverbindend verklaard. Daarom is het niet meer mogelijk om vergunningen te verlenen op basis van het PAS. In de (de)centrale praktijk heeft de PAS-uitspraak onder meer gevolgen voor vele (lopende) vergunningprocedures voor bouw- en ruimtelijke ordeningsprojecten.

Habitatrichtlijn

De Europese Habitatrichtlijn (Richtlijn 92/43) stamt uit 1992 en zorgt samen met de Europese Vogelrichtlijn (Richtlijn 74/409) voor bescherming en instandhouding van natuur. Waar de Vogelrichtlijn erop is gericht om in het wild levende vogels in Europa te beschermen, ziet de Habitatrichtlijn erop om de flora en fauna te beschermen. Om de vogels, flora en fauna te beschermen zijn er ‘speciale beschermingszones’ aangewezen; de Natura 2000-gebieden. Deze moeten een geïntegreerd Europees netwerk van beschermde gebieden gaan vormen. In Nederland zijn er ongeveer 160 Natura 2000-gebieden. De richtlijnen zijn verwerkt in- en worden geïmplementeerd via de Wet Natuurbescherming.

Passende beoordeling

Uit artikel 6 lid 3 van de Habitatrichtlijn volgt dat er, voor elk project dat niet nodig is voor of verband houdt met het beheer van een Natura 2000-gebied, een passende beoordeling moet worden gemaakt waarbij rekening moet worden gehouden met de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden. In Nederland werd die passende beoordeling verzorgd door het PAS.

Door middel van het PAS kon er, kort gezegd, toestemming worden verleend voor projecten die mogelijk extra stikstofdepositie veroorzaken op Natura 2000-gebieden, dankzij compensatiemaatregelen in de toekomst. De Afdeling heeft nu onder andere echter geoordeeld dat de verwachte positieve gevolgen van deze maatregelen al moeten vaststaan wanneer de aanvraag wordt beoordeeld.

Het kabinet concludeert naar aanleiding van de uitspraak in de Kamerbrief van 11 juni het volgende: ‘Dit betekent dat vergunningen en andere toestemmingsbesluiten niet konden worden verleend onder verwijzing naar de passende beoordeling van het PAS. Vergunningen op basis van het PAS waartegen beroep is ingesteld zullen worden vernietigd’.

Gevolgen

De gevolgen van de PAS-uitspraak zijn veelomvattend. Een inventarisatie die is bijgevoegd bij de Kamerbrief van minister Schouten van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit bevat een lijst met 19.000 projecten waar decentrale overheden bij betrokken zijn, die worden geraakt door deze uitspraak. Omdat de passende beoordeling van het PAS is komen te vervallen, wordt ook de doorgang van activiteiten die vanwege lage stikstofuitstoot voorheen alleen gemeld hoefden te worden onzeker. Hiervoor – het betreft 3300 projecten – moet nu opnieuw een toestemmingsbesluit komen.

Het kabinet wordt in het PAS-dossier bijgestaan door een Adviescollege Stikstofproblematiek en voert regelmatig bestuurlijk overleg met de VNG, het IPO en de UvW. Dit adviescollege wordt geleid door de heer Remkes en de Kamerbrief stelt dat het uiteindelijke advies wordt verwacht in week 39 (volgende week). Het kabinet heeft toegezegd om, zodra het is verschenen, samen met de overige interbestuurlijke partners hierover zo snel mogelijk een standpunt in te nemen.

Alternatieve vergunningsverlening sinds 16 september

Een lange tijd was de enige manier om alsnog toestemming te krijgen voor de doorgang van projecten – sinds dit niet meer mogelijk is met de PAS – de zogenaamde ADC-toets. Deze toets behelst het volgende:

  • Er moet worden aangetoond dat alternatieven ontbreken (A);
  • Er sprake is van een dwingende reden van openbaar belang (D); en
  • Dat er compensatiemaatregelen worden getroffen (C).

Deze ADC-toets is gebaseerd op en terug te vinden in artikel 6 lid 4 van de Habitatrichtlijn.

Sinds 15 september is daarnaast de AERIUS-calculator weer beschikbaar. In de calculator zijn de onderdelen die betrekkingen hadden op de Programmatische Aanpak Stikstof verwijderd. Met de calculator kan worden berekend hoeveel stikstofdepositie er wordt veroorzaakt door een project. Wanneer een project geen toename van stikstofdepositie veroorzaakt, kan dat ook met deze calculator worden aangetoond. Indien dat het geval is, dan kunnen deze projecten ook doorgang vinden. Daarnaast kunnen de resultaten van de calculator ook worden gebruikt om vergunningen aan te vragen op basis van het zogenaamde intern salderen. Intern salderen houdt in dat er binnen hetzelfde project op een andere plaats maatregelen worden getroffen om de depositie te compenseren. De calculator maakt inzichtelijk of interne saldering tot de mogelijkheden behoort.

Over de nog nader op te stellen beleidsregels voor vergunningsverlening op basis van intern salderen dienen nog nadere afspraken te worden gemaakt. Dit zal gebeuren zodra het bovengenoemde advies van het Adviescollege is gepubliceerd. Het uitgangspunt hierbij is, aldus de minister, dat er in elk geval geen toename van de depositie van stikstof plaats vindt.
De minister verwacht uiterlijk in oktober uitsluitsel te kunnen geven over de beleidsregels. Hier voegt de minister aan toe dat ze zich ervoor wil inzetten dat projecten die op langere termijn juist een positief effect hebben op de stikstofdepositie, zoals windmolenparken, maar op de korte termijn een negatief effect hebben, gewoon uitgevoerd zullen kunnen worden.

Door:

Fabian Wondergem, Europa decentraal

Bron:

Stand van zakenbrief met inventarisatie projecten die mogelijk gevolgen ondervinden van de PAS-uitspraak, Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

Meer lezen:

Einduitspraak: PAS niet verenigbaar met de Habitatrichtlijn, Europa decentraal
Kamerbrief met reactie op uitspraak Raad van State over Programma Aanpak Stikstof, Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit