Wet terugvordering staatssteun: gevolgen decentrale praktijk

9 juli 2018Staatssteun

Decentrale overheden zijn verplicht om staatssteun die als onrechtmatig wordt aangemerkt terug te vorderen (inclusief rente) op basis van de recent in werking getreden Wet terugvordering staatssteun. Ook rust op bestuursorganen de verplichting om reeds verleende beschikkingen die onrechtmatige staatssteun behelzen te wijzigen en de reeds verleende steun terug te vorderen. De Wet terugvordering staatssteun heeft daarmee gevolgen voor de decentrale staatssteunpraktijk.

Wet terugvordering staatssteun

Op 1 juli 2018 is de Wet terugvordering staatssteun in werking getreden. De wet voorziet in een sluitende set nationaalrechtelijke grondslagen voor de terugvordering van onverenigbare steun. Voorheen bestond een veelheid aan meer of minder toereikende nationaalrechtelijke grondslagen, regelingen en rechtsgangen waardoor terugvordering niet altijd mogelijk was.

Meer informatie over de aanleiding van het wetsvoorstel en de inhoud leest u hieronder.

1. Achtergrond: Terugvordering van onverenigbare steun en terugvorderingsproblemen

De Europese Commissie controleert of EU-lidstaten de Europeesrechtelijke staatssteunregels juist toepassen (artikel 108 VWEU). De Commissie kan steun onverenigbaar met de interne markt verklaren (onverenigbare steun) en een terugvorderingsbesluit nemen (artikel 16 Procedureverordening). De Commissie kan echter niet zelf tot terugvordering overgaan. Door middel van het terugvorderingsbesluit wordt de lidstaat verplicht om de onverenigbare steun inclusief rente terug te vorderen van de begunstigde onderneming. Het doel hiervan is dat het marktvoordeel dat een begunstigde ten opzichte van zijn concurrenten door de staatssteun heeft genoten ongedaan wordt gemaakt en de voorheen bestaande marktsituatie wordt hersteld. De terugvordering moet gebeuren volgens de nationaalrechtelijke procedures van de lidstaten: elke lidstaat moet zorgen dat het nationaal recht voorziet in de voor terugvordering vereiste grondslagen en procedures die onverwijlde en daadwerkelijke uitvoering van het terugvorderingsbesluit mogelijk maken.

 Terugvorderingslacunes in het Nederlands recht

In 2002 is geconstateerd dat het Nederlands recht geen sluitende set regels bevat die in alle gevallen de mogelijkheid biedt om op last van de Commissie tot terugvordering van staatssteun over te gaan. Het bestuursrecht, privaatrecht en het fiscaal recht bieden de mogelijkheid tot terugvordering, maar niet in alle gevallen. In het bestuursrecht speelde bijvoorbeeld het probleem dat alleen van subsidieontvangers kan worden teruggevorderd, terwijl het voordeel ook kan zijn toegekomen aan derden (indirect begunstigden). Ook ontbrak een zelfstandige grondslag voor de terugvordering van rente door decentrale overheden.  De Europese Commissie startte daarom een infractieprocedure tegen Nederland, maar staakte de procedure nadat Nederland had toegezegd om in adequate nationale terugvorderingsregels te voorzien. Met de Wet terugvordering staatssteun voldoet Nederland aan deze toezegging, nadat tot tweemaal toe eerdere wetsvoorstellen in de Tweede Kamer sneuvelden.

2. Terugvordering op basis van de Wet terugvordering staatssteun

Bestuursorganen verantwoordelijk voor terugvordering staatssteun

De wet maakt duidelijk bij welk orgaan de verplichting tot uitvoering van de terugvordering komt te liggen. Deze bepaalt namelijk dat dit het ‘bestuursorgaan dat het aangaat’ is (artikel 3, lid 1 en artikel 7, lid 1). Dat bestuursorgaan is in beginsel het bestuursorgaan dat de staatssteun heeft verstrekt. In de decentrale praktijk komt het voor dat meerdere bestuursorganen gezamenlijk steun verlenen in de vorm van een samenwerkingsverband. In dat geval zijn alle bestuursorganen binnen het samenwerkingsverband verplicht om tot terugvordering over te gaan, zolang de ander niet is aangevangen met terugvordering.

Terugvordering door middel van nationale terugvorderingsbeschikking

De wet geeft aan dat terugvordering gebeurt door middel van een terugvorderingsbeschikking (artikel 3, lid 1). Met een terugvorderingsbeschikking kan ook de onrechtmatigheidsrente worden teruggevorderd (artikel 3, lid 2). Het is mogelijk om de teruggevorderde steun te verrekenen met openstaande betalingsverplichtingen van het bestuursorgaan jegens de begunstigde (artikel 3, lid 3). Terugvordering van staatssteun die voortvloeit uit de heffing van decentrale belastingen geschiedt met gebruikmaking van het huidige fiscale terugvorderingsmechanisme.

Begunstigden

De terugvorderingsbeschikking wordt gericht aan de begunstigde onderneming (artikel 3, lid 1). Dit kan zowel de oorspronkelijke ontvanger van de steun zijn, als eventuele andere ondernemingen die aan de steun voordeel hebben ontleend (indirect begunstigden). Indien wordt getwijfeld welke begunstigden als indirect begunstigden moet worden aangemerkt, dient overleg te worden gepleegd met de Europese Commissie (zo blijkt uit rechtspraak van het Europees Hof van Justitie).

3. Wanneer moet worden teruggevorderd?

Terugvordering van steun kan op verschillende wijzen worden gelast. Een verplichting om staatssteun terug te vorderen bestaat ten eerste wanneer de Commissie daartoe opdracht geeft via een terugvorderingsbesluit. Ook uit een advies van de Europese Commissie aan de nationale rechter in een procedure over een verleende subsidie kan blijken dat steun onrechtmatig is. Tevens is het mogelijk dat een bestuursorgaan naar aanleiding van nationaal- of Europeesrechtelijke rechtspraak concludeert dat terugvordering aan de orde is. De Wet terugvordering staatssteun bepaalt dat in dergelijke gevallen (waarin nog geen sprake is van een Commissiebesluit) de steunverlening moet worden teruggedraaid, ook al is er ‘alleen’ een advies van de Commissie of een gerechtelijke uitspraak in een andere zaak (artikel 7, lid 1 en 2).

Adequate terugvordering

De wet voorziet in een aantal instrumenten voor bestuursorganen om adequate terugvordering af te dwingen, afgezien van de terugvorderingsbeschikking. Bestuursorganen krijgen de bevoegdheid (niet de verplichting) om aan de begunstigde verleende verguninningen en andere besluiten in te trekken (artikel 6). Het bestuursorgaan kan bijvoorbeeld een omgevingsvergunning voor een supermarkt intrekken als de supermarkt niet zonder staatssteun verwezenlijkt kan worden. Ook kan het bestuursorgaan een dwangbevel uitvaardigen tegen de begunstigde(n) (artikel 5, lid 2 en artikel 7, lid 3).

Gerechtvaardigd vertrouwen begunstigde

Tegen terugvorderingsbeschikkingen staat beroep open bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) in eerste en enige aanleg (artikel 9C). Het CBb zal met name onderzoeken of de beschikking tot terugbetaling op correcte wijze uitvoering geeft aan het Commissiebesluit. Een beroep van een begunstigde op grond dat deze er toch op mocht vertrouwen dat het bestuursorgaan de steun rechtmatig aan hem verstrekte, heeft zelden kans van slagen. Uit de jurisprudentie van het Hof blijkt dat nationale bepalingen of beginselen, zoals het vertrouwensbeginsel, die in bepaalde gevallen de terugvordering in de weg kunnen staan, buiten toepassing moeten blijven. Dit vanwege het vereiste van een effectieve tenuitvoerlegging van het terugvorderingsbesluit van de Commissie. Van een behoedzame ondernemer mag worden verwacht dat deze zich ervan vergewist of bij de steunverlening de procedure is gevolgd in overeenstemming met de staatssteunregels.

4. Tenslotte: Nieuwe weigeringsgrond voor subsidies

De wet voegt tenslotte een extra bepaling voor de weigering van een aanvraag tot subsidieverlening toe aan artikel 4:35 Awb. Deze grond houdt in dat subsidieverlening geweigerd kan worden als dit tot onrechtmatige steun leidt. Voorheen was dit niet altijd mogelijk, zo laat een uitspraak van de ABRvS (Ridderstee) zien.

Door:

Pauline A’Campo en David Schutrups, Europa decentraal

Meer informatie:

Kabinet dient wetsvoorstel terugvordering staatssteun in, Europa decentraal
Staatssteun, Europa decentraal
Terugvorderingsprocedure, Europa decentraal
Memorie van toelichting wetsvoorstel terugvordering staatssteun
Wetsvoorstel terugvordering staatssteun
Advies VNG
Advies UvW
Advies IPO
Advies Raad voor de Rechtspraak

X