Piepenbrock tegen Kreis Düren

HvJ-EG, 13 juni 2013. Zaak C-386/11. Kreis Düren is een vereniging van gemeenten waartoe Stadt Düren behoort. Op grond van een aantal overeenkomsten heeft Piepenbrock de reiniging van gebouwen van deze Kreis verricht. Kreis Düren heeft met Stadt Düren een ontwerp van een publiekrechtelijke overeenkomst opgesteld. Hierin zou de Kreis de taak van de reiniging van zijn bureau-, bestuurs- en schoolgebouwen op het grondgebied van Stadt Düren aan haar overdragen. Deze ontwerpovereenkomst voorziet in een financiële vergoeding voor de kosten van Stadt Düren. De reinigingstaken zouden worden uitgevoerd door Dürener Reinigungsgesellschaft mbH, een vennootschap waarvan Stadt Düren eigenaar is.

Samenvatting feiten en rechtsvraag

Kreis Düren is een vereniging van gemeenten waartoe Stadt Düren behoort. Op grond van een aantal overeenkomsten heeft Piepenbrock de reiniging van gebouwen van deze Kreis verricht. Kreis Düren heeft met Stadt Düren een ontwerp van een publiekrechtelijke overeenkomst opgesteld. Hierin zou de Kreis de taak van de reiniging van zijn bureau-, bestuurs- en schoolgebouwen op het grondgebied van Stadt Düren aan haar overdragen.

Deze ontwerpovereenkomst voorziet in een financiële vergoeding voor de kosten van Stadt Düren. De reinigingstaken zouden worden uitgevoerd door Dürener Reinigungsgesellschaft mbH, een vennootschap waarvan Stadt Düren eigenaar is.

Beroep

Piepenbrock heeft een beroep ingesteld met het doel Kreis Düren te verbieden deze overeenkomst te sluiten zonder aanbestedingsprocedure. Piepenbrock heeft daarbij aangevoerd dat de uitvoering van deze schoonmaaktaken tegen vergoeding een prestatie overeenkomstig de marktvoorwaarden vormt, die door particuliere dienstverrichters kan worden verricht. Piepenbrock stelt daarbij ook dat er geen sprake is van een
uitzondering op de aanbestedingsplicht: noch van verticale samenwerking (quasi-inbesteden) noch van horizontale samenwerking.

Interne nationale organisatie

Kreis Düren heeft daartegen aangevoerd dat bij een publiekrechtelijke taakdelegatie sprake is van een beslissing die valt onder de interne nationale organisatie waarop het recht inzake overheidsopdrachten niet van toepassing is.

Verwijzende rechter

De verwijzende rechter stelt vast dat er geen sprake is van verticale samenwerking. Kreis Düren oefent geen toezicht zoals op zijn eigen diensten uit op Stadt Düren noch op de vennootschap Dürener Reinigungsgeselschaft.

Geen horizontale samenwerking

Ook is er geen sprake van horizontale samenwerking. De openbare lichamen werken namelijk niet samen. Het ene lichaam delegeert louter een van zijn taken aan het andere. De verwijzende rechter vraagt zich af of een onderscheid moet worden gemaakt tussen overeenkomsten inzake taken van algemeen belang als zodanig, zoals afvalverwerking, en overeenkomsten die slechts indirect de uitvoering van deze taken betreffen, zoals in
dit geval de reiniging van gebouwen.

Prejudiciële beslissing

Het Oberlandesgericht Düsseldorf heeft daarom het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

‘Moet als overheidsopdracht voor diensten in de zin van art. 1 lid 2d richtlijn 2004/18 worden beschouwd, een overeenkomst waarmee een openbaar lichaam aan een ander openbaar lichaam de taak toevertrouwt om bepaalde bureau-, bestuurs-, en schoolgebouwen te reinigen? Dit tweede lichaam voor de uitvoering van deze taak mag een beroep doen op derden, tegen een financiële vergoeding die wordt geacht overeen te stemmen met de kosten die de uitvoering van deze taak veroorzaakt.’

Samenvatting uitspraak

Een overheidsopdracht is een schriftelijke overeenkomst onder bezwarende titel die tussen een ondernemer en een aanbestedende dienst is gesloten. Het is daarbij niet van belang is dat deze ondernemer zelf een aanbestedende dienst is, niet hoofdzakelijk winst nastreeft, niet als een onderneming is georganiseerd of niet op een regelmatige basis op de markt aanwezig is.

Reinigingsdiensten

Daarnaast zijn de reinigingsdiensten aan te merken als diensten voor reiniging van gebouwen als bedoeld in bijlage IIA, categorie 14, bij richtlijn 2004/18. Als laatste wordt een overeenkomst geacht onder bezwarende titel in de zin van art. 1 lid 2a richtlijn 2004/18 te zijn gesloten. Zelfs als de vastgestelde vergoeding beperkt is tot de terugbetaling van de kosten die zijn gemaakt om de overeengekomen dienst te verrichten.

Uitzonderingsmogelijkheden

Het Hof gaat in op de uitzonderingsmogelijkheden op de aanbestedingsplicht. Daarbij gaat het allereerst om overeenkomsten gesloten tussen een openbaar lichaam en een persoon die daar rechtens van onderscheiden is. Dit lichaam oefent op deze persoon toezicht uit zoals op zijn eigen diensten. Deze persoon verricht tegelijkertijd het merendeel van zijn werkzaamheden ten behoeve van het lichaam of de lichamen die hem beheersen (verticale samenwerking).

Niet aan de voorwaarden vervuld

Het Hof stelt dat geen van deze voorwaarden is vervuld bij een overeenkomst als de in het hoofdgeding voorgenomen overeenkomst: geen van de lichamen beheerst een ander, er bestaat geen toezichtrelatie en dit tweede lichaam verricht niet het merendeel van zijn werkzaamheden voor het eerste lichaam.

Unierecht niet van toepassing

Daarnaast zijn de Unierechtelijke regels inzake aanbesteden niet van toepassing wanneer:

  • dergelijke overeenkomsten uitsluitend door openbare lichamen zijn gesloten, zonder enige particuliere inbreng;
  • geen enkele particuliere dienstverrichter wordt bevoordeeld tegenover zijn concurrenten;
  • de samenwerking die deze overeenkomsten tot stand brengen uitsluitend wordt beheerst door overwegingen en eisen die verband houden met het nastreven van doelstellingen van algemeen belang (horizontale samenwerking).

Deze voorwaarden zijn cumulatief.

Ontwerpovereenkomst

Uit de vaststellingen van de verwijzende rechter blijkt dat het voorwerp van de ontwerpovereenkomst niet erin lijkt te bestaan een samenwerking tussen twee contracterende openbare lichamen tot stand te brengen om een gezamenlijke taak van algemeen belang uit te voeren. Bovendien is het in het kader van deze overeenkomst mogelijk om een beroep te doen op derden voor de uitvoering van de in deze overeenkomst vastgestelde taak, zodat deze derde zou kunnen worden bevoordeeld tegenover de andere ondernemingen die op dezelfde markt actief zijn.

De conclusie van het Hof is dan ook dat de overeenkomst moet worden aangemerkt als een overheidsopdracht voor diensten in de zin van art. 1 lid 2d richtlijn 2004/18.

Decentrale relevantie uitspraak

Decentrale overheden vragen zich vaak af of er bij samenwerkingsconstructies sprake is van een aanbestedingsplicht of dat gebruik kan worden gemaakt van een van de uitzonderingen in het kader van publiek-publieke samenwerking. In het arrest Commissie/Duitsland (C-480/06) erkende het Hof voor het eerst een beroep op ‘horizontale samenwerking’, ook wel niet-geïnstitutionaliseerde samenwerking genoemd.

Publiek-publieke samenwerking

In dat arrest heeft het Hof publiek-publieke samenwerking aanvaard buiten het concept van quasi-inbesteden (verticale samenwerking). In het werkdocument publiek-publieke samenwerking heeft de Europese Commissie meer uitleg gegeven over de voorwaarden voor horizontale samenwerking.

Horizontale samenwerking

In deze zaak geeft het Hof verdere uitleg aan horizontale samenwerking. Zo geeft het Hof aan dat er geen sprake is van samenwerking wanneer een openbaar lichaam een ander openbaar lichaam een taak toevertrouwt (in dit geval schoonmaakwerkzaamheden) waarbij dit tweede lichaam voor de uitvoering van deze taak een beroep mag doen op derden tegen een financiële vergoeding die wordt geacht overeen te stemmen met de kosten die de uitvoering van deze taak veroorzaakt.

Niet snel beroep op uitzonderingsmogelijkheden

Dit arrest bevestigt dat decentrale overheden niet snel een beroep kunnen doen op een van de uitzonderingsmogelijkheden in het kader van publiek-publieke samenwerking. Er moet steeds aan alle strikte (cumulatieve) voorwaarden voldaan worden. Wanneer daar niet aan voldaan wordt, is er sprake van een (aanbestedingsplichtige) overheidsopdracht. Decentrale overheden moeten bij samenwerkingsconstructies altijd nauwkeurig kijken of aan de voorwaarden van een van de uitzonderingsmogelijkheden voldaan wordt. Zo niet, dan moet de opdracht aanbesteed worden.

Actuele ontwikkelingen

In haar voorstellen voor nieuwe aanbestedingsrichtlijnen heeft de Commissie de jurisprudentie rondom verticale en horizontale samenwerking vastgelegd in de richtlijn. De richtlijnvoorstellen zijn nog in onderhandeling in het Europees Parlement en worden naar verwachting eind dit jaar aangenomen. In de publicatie van Europa decentraal over de nieuwe richtlijnvoorstellen is meer te lezen over de voorstellen van de Commissie met
betrekking tot publiek-publieke samenwerking.

X