Introductie
De Nederlandse bestuursrechter heeft een uitspraak gedaan over de interpretatie van artikel 4 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, waaruit volgt dat de gemeenten Amsterdam en Rotterdam de Landelijke Vreemdelingenvoorziening (LVV) voor verschillende (kwetsbare) derdelanders zonder verblijfsrecht in Nederland niet zonder nadere motivering mochten beëindigen. Deze gemeenten moeten dus opvang blijven verlenen aan deze derdelanders. Deze uitspraken kunnen invloed hebben op de bredere verplichtingen van gemeenten tot het verlenen van opvang aan derdelanders zonder verblijfsrecht in Nederland.
Hoe is de opvang van derdelanders zonder verblijfsrecht geregeld?
Derdelanders zijn personen die geen onderdaan zijn van één van de EU-landen. Als een derdelander geen rechtmatig verblijf heeft of recht op rijksopvang geniet (anders dan bijvoorbeeld een asielzoeker, die recht heeft op opvang zolang hij in afwachting is van een definitieve beslissing op zijn asielaanvraag) zijn lidstaten in beginsel niet verplicht zijn om woonruimte of medische en sociale voorzieningen aan te bieden aan deze derdelanders. Derdelanders zonder verblijfsrecht kunnen echter onder bepaalde omstandigheden aanspraak maken op sociale voorzieningen op grond van Europees recht wanneer zij anders in een situatie terecht komen die strijdig is met artikel 4 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.
Derdelanders aan wie een terugkeerplicht is opgelegd om de Europese Unie te verlaten, die geen opvang meer genieten in een asielzoekerscentrum en niet langer in bewaring mogen worden vastgehouden kunnen naar Nederlands recht toegang krijgen tot beperkte sociale voorzieningen in een vrijheidsbeperkende locatie (VBL) na oplegging van een vrijheidsbeperkende maatregel. Op deze locatie proberen het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA), de Dienst Terugkeer en Vertrek (DTenV) en de Internationale Organisatie voor Migratie (IOM) de terugkeer van deze personen te bewerkstelligen. Momenteel is alleen in Ter Apel een VBL ingericht. Om in een VBL te worden opgenomen moet aan derdelanders een ‘vrijheidsbeperkende maatregel’ worden opgelegd. Daarbij wordt de opvang alleen verstrekt op voorwaarde dat de derdelander voldoende ‘meewerkt’ aan zijn vertrek.
Een aanvullende vorm van (tijdelijke) opvang voor derdelanders zonder verblijfsrecht werd gevormd door de Landelijke Vreemdelingenvoorziening (LVV, ook wel de bed-bad-brood-regeling). Per 1 januari 2025 werd de rijksbijdrage voor de financiering van de LVV stopgezet. De LVV werd gefinancierd en beheerd door een samenwerkingsverband van de Rijksoverheid en verschillende gemeenten (Amsterdam, Eindhoven, Groningen, Utrecht en Rotterdam). Toegang tot deze opvang was niet afhankelijk van de medewerking van derdelanders aan hun eigen vertrek.
Uitspraak: recht op ‘onvoorwaardelijke’ opvang
Tegen het besluit tot opheffing van de Landelijke Vreemdelingenvoorziening zijn verschillende beroepsprocedures gestart. In navolg van een eerdere uitspraak van rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam van 26 mei 2025, heeft de bestuursrechter in Rotterdam op 24 april 2026 geoordeeld dat het weigeren van elke vorm van opvang aan derdelanders zonder verblijfsrecht als zij niet (actief) meewerken aan terugkeer in strijd is met artikel 4 van het Handvest van de Europese Unie. Dit artikel verbiedt dat iemand buiten zijn wil en persoonlijke keuze om in een toestand van “zeer verregaande materiële deprivatie” worden gebracht. Volgens de bestuursrechter, die zich onder meer baseert op door het in 2024 door het Hof van Justitie gewezen Changu-arrest, kan de keuze om niet mee te werken aan terugkeer, waardoor niet wordt voldaan aan de voorwaarden voor de VBL, niet één op één op gelijk worden gesteld met een keuze om in een toestand van verregaande materiële deprivatie terecht te komen. Een lidstaat kan dus niet volstaan met het aanbieden van opvang als toegang tot deze opvang volledig afhankelijk is van de medewerking van een derdelander aan diens terugkeer naar het land van herkomst (of een ander aangewezen land).
De Nederlandse bestuursrechter heeft daarmee geoordeeld dat voor derdelanders zonder verblijfsrecht in Nederland een onvoorwaardelijke vorm van opvang beschikbaar moet zijn, al dan niet gefaciliteerd door gemeenten. De gemeenten Amsterdam en Rotterdam mochten de LVV voor verschillende (kwetsbare) derdelanders zonder verblijfsrecht in Nederland daarom niet beëindigen.
De plicht om onvoorwaardelijke opvang te faciliteren vormt een algemene plicht voor de Nederlandse overheid. Of deze opvang moet worden verzorgd door gemeenten of door andere (decentrale) overheden is afhankelijk van hoe de centrale overheid besluit invulling aan deze plicht te geven.
Er is nog geen reactie vanuit het Ministerie van Justitie en Veiligheid op de uitspraak van de bestuursrechter.
Decentrale relevantie
Gemeenten kunnen opnieuw uitvoeringsverantwoordelijk worden voor opvang, ongeacht rijksfinanciering. Dit kan leiden tot extra druk op middelen en uitvoering. De precieze rolverdeling tussen Rijk en gemeenten nog niet is uitgewerkt.
Voor aanvullende informatie over de opvangverplichtingen van (decentrale) overheden, zie ook ons EUrrest van oktober 2024: Zijn EU-lidstaten verplicht om basisvoorzieningen aan illegale derdelanders te verstrekken? – Europa decentraal
Bronnen
Zaak C-352/23, Hof van Justitie van de Europese Unie
Uitzetbeleid loopt vast: groeiende groep uitgeprocedeerden mag niet meer worden opgesloten. NRC, 19 april 2026.
Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven
Verordening (EU) 2024/1349 van het Europees Parlement en de Raad van 14 mei 2024 tot vaststelling van een terugkeergrensprocedure en tot wijziging van Verordening (EU) 2021/1148
Kamerbrief over beëindiging rijksbijdrage LVV, 18 april 2024.
Uitspraak van de rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam, ECLI:NL:RBDHA:2026:9853, 24 april 2026.