De Europese Commissie heeft geoordeeld dat staatsmiddelen die de Nederlandse overheid heeft verstrekt aan twee kolencentrales niet vallen aan te merken als staatssteun. Het ging hierbij om compensatie voor winstderving van de kolencentrales als gevolg van het tijdelijke emissieplafond wat werd ingesteld in navolging van het Urgenda-arrest van 2019. Volgens de Commissie valt deze steun niet aan te merken als een economisch voordeel voor de kolencentrales in de zin van artikel 107 lid 1 VWEU. De Commissiebesluiten geven inzicht in hoe de Commissie de proportionaliteit van inbreuk op het algemene eigendomsrecht betrekt bij de beoordeling of er sprake is van gerechtvaardigde compensatie die niet als staatssteun valt aan te merken.
De zaak
In 2019 is de Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie in werking getreden. Onder deze wet is het vanaf 1 januari 2030 verboden om in een productie-installatie elektriciteit op te wekken met behulp van kolen. De Wet vormt één van de maatregelen die bijdraagt aan het tot en met 49% verminderen van de Nederlandse CO2-uitstoot ten opzichte van het uitstoot-niveau in 1990.
In reactie op de uitkomst van de Urgenda-klimaatzaak in december 2019, waarbij de Hoge Raad oordeelde dat de Nederland vanaf 2020 25% minder broeikasgassen per jaar mag uitstoten dan in 1990, werd de Wet gewijzigd. Hierdoor mochten alle kolencentrales vanaf 1 januari 2022 tot 1 januari 2025 maximaal 35% uitstoten van de CO2-uitstoot die ze bij maximale productie zouden uitstoten.
In reactie op de inval van Rusland in Oekraïne en het effect hiervan op de prijsstijgingen van (fossiele) brandstoffen op de energiemarkt schortte Nederland het emissieplafond na 20 juni 2022 op. Hierdoor was het emissieplafond effectief van 1 januari 2022 tot 1 juni 2022 van toepassing. Kolencentrales konden hierop beroep doen op compensatie voor het geleden verlies vanwege het ingestelde emissieplafond, zoals voorzien in artikel 4 van de Wet.
De exploitanten van kolencentrales RWE Eemshaven, Uniper en Onyx verzochten om compensatie voor gederfde winst in deze periode. De minister van Klimaat en Groene Groei kende in 2023 een compensatie van 331.8 miljoen toe aan RWE en in 2024 een compensatie van 165.3 miljoen aan Uniper. Onyx kwam niet in aanmerking voor compensatie omdat er geen sprake was van winstderving.
De Commissie beoordeelde of de compensatie kon worden aangemerkt als een economisch voordeel voor de exploitanten dat niet onder normale marktomstandigheden zou zijn verkregen, waardoor er sprake zou zijn van staatssteun. De Commissie concludeerde dat dit niet het geval was.
De Commissie betrok hierbij dat de oorspronkelijke Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie een proportionele beperking van het eigendomsrecht omvatte. De Wet bevat namelijk een transitieperiode waardoor kolencentrales tot 2030 winst kunnen blijven maken. Er zou wél sprake zijn van een disproportionele inperking van het eigendomsrecht van de exploitanten als het emissieplafond zou zijn ingevoerd zonder compensatieregeling voor de exploitanten. De Commissie betrok hierbij dat dit compensatiebedrag niet hoger was dan het bedrag dat de Nederlandse overheid had moeten betalen voor de schade die de ondernemingen hebben ondervonden wanneer een aansprakelijkheidsprocedure zou zijn ingesteld bij de nationale rechter.
Nadeelcompensatie
De besluiten van de Commissie geven verder inzicht in de wijze waarop de Commissie invulling geeft aan het concept van nadeelcompensatie. De Commissie betrekt hierbij dat beperkingen op eigendomsrecht zoals gegarandeerd in artikel 1 van Protocol no. 1 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en artikelen 17 en 52 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie kan worden ingeperkt wanneer deze inperking voldoet aan de vereisten van legaliteit, legitimiteit en proportionaliteit. De Commissie overweegt dat de door de Nederlandse overheid verstrekte nadeelcompensatie aan bovengenoemde voorwaarden voldoet. Hierom kan deze compensatie volgens de Commissie niet als staatssteun worden aangemerkt.
Meer informatie over de toepassing van nadeelcompensatie is te vinden op de webpagina Ruimtelijke ordening.
Wat betekent dit voor decentrale overheden?
Decentrale overheden die maatregelen nemen die ingrijpen in bestaande eigendoms- of gebruiksrechten, moeten vooraf beoordelen of hierdoor onevenredige schade ontstaat. Als compensatie aan de orde is, moeten zij onderbouwen dat deze noodzakelijk, proportioneel en niet hoger is dan de schade die het gevolg is van de maatregel. De besluiten van de Commissie laten zien dat een dergelijke nadeelcompensatie onder voorwaarden buiten het staatssteunbegrip kan vallen.
Bronnen
- Commissiebesluit 16 april 2026 SA.109564 (gepubliceerd 4 augustus 2026), Europese Commissie
- Commissiebesluit 16 april 2026 SA.121044 (gepubliceerd 4 augustus 2026), Europese Commissie
- Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie
- Urgenda-arrest 20 december 2019, Hoge Raad der Nederlanden
- Ruimtelijke ordening, Kenniscentrum Europa Decentraal