In 2027 moeten alle EU-lidstaten voldoen aan de doelen die de Kaderrichtlijn Water (KRW) stelt. Hoe staat het met de voortgang in Nederland en wat betekent het voor een decentrale overheid als de doelen niet worden gehaald?
Antwoord in het kort
De waterkwaliteit in Nederland verbetert, maar veel waterlichamen voldoen in 2027 naar verwachting nog niet aan de gestelde doelen. De Kaderrichtlijn Water biedt lidstaten een beperkte mogelijkheid om het bereiken van de doelen uit te stellen tot na 2027. Verlagen van de doelen kan alleen onder strenge voorwaarden. Als een lidstaat Europese regelgeving niet goed omzet, kan de Europese Commissie de betrokken lidstaat in gebreke stellen. Het rijk kan regionale partijen daarvoor medeverantwoordelijk stellen, maar alleen indien decentrale overheden nalatig zijn geweest.
Wat is de Kaderrichtlijn Water (KRW)?
De Kaderrichtlijn Water (2000/60/EG) is erop gericht de kwaliteit van watersystemen te verbeteren, zoals grondwater en oppervlaktewater. Het moet de vervuiling van waterlichamen verminderen en voorkomen, duurzaam watergebruik bevorderen en de effecten van overstromingen en droogte beperken.
De KRW stelt concrete doelen voor elk oppervlakte- en grondwaterlichaam en voor specifiek beschermde gebieden zoals Natura 2000-gebieden.
- Voor oppervlaktewater stelt de KRW eisen aan de chemische en ecologische kwaliteit. Hierbij mag onder voorwaarden rekening gehouden worden met de functies van het water. De ecologische doelen kunnen per waterlichaam verschillen en zijn dus niet overal in Nederland en de EU hetzelfde.
- Voor grondwater gelden eisen aan de kwantiteit en de chemische kwaliteit van het water.
Uiterlijk in 2027 moeten de door de KRW aangewezen wateren voldoen aan de vastgestelde doelen. Lidstaten maken elke zes jaar voor elk stroomgebiedsdistrict een stroomgebiedbeheerplan (SGBP) met doelstellingen voor het grond- en oppervlaktewater en de maatregelen die ze nemen om die doelen te bereiken.
Decentrale verantwoordelijkheden
Op voorstel van de waterschappen stellen provincies de ecologische doelen voor en de begrenzing van de regionale KRW-waterlichamen vast. Ecologische doelen omvatten biologische kwaliteitselementen, zoals hoeveelheid algen of vissen, een aantal ondersteunende parameters zoals het fosfaat- en stikstofgehalte in het water, en de concentratie van enkele chemische stoffen die niet op de EU-lijst van ‘prioritaire stoffen’ staan. Provincies zijn daarnaast verantwoordelijk voor grondwater. Ze zijn ook bevoegd gezag voor een eventueel beroep op uitzonderingsbepalingen in de KRW voor regionale wateren en grondwater, zoals het verlagen van de doelen. Het beheer van regionale KRW-waterlichamen is in handen van de waterschappen.
Hoe staan we ervoor?
De Raad voor de Leefomgeving en infrastructuur (Rli) concludeert in een advies van 2023 dat met het huidige Nederlandse beleid de KRW-doelen in 2027 redelijkerwijs niet meer kunnen worden gehaald. Bovendien verwacht ze dat ook na 2027 de KRW-doelen waarschijnlijk niet realiseerbaar zijn zonder aangescherpte beleidsaanpak.
Eerder, in november 2021, bracht een ex ante analyse in opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat die de waterkwaliteit en de verwachting voor 2027 in kaart. De conclusie: de chemische waterkwaliteit verbetert, maar ‘op onderdelen worden de doelen niet overal tijdig gehaald’ en ‘er ligt in delen van het land nog een grote opgave om de KRW doelen in 2027 te bereiken’. Voor een aantal stoffen in het bijzonder zal in 2027 nog niet voldaan worden aan de KRW-normen. Bijvoorbeeld voor metalen en ammonium. De analyse laat zien dat in 2027 met de voorgenomen maatregelen in ca. 75% van de regionale waterlichamen wordt voldaan aan de norm voor nutriënten (stikstof of fosfor). Voor de biologische normen wordt het doelbereik in 2027 geschat tussen 40 en 65%.
Deze conclusies stroken met de Nationale analyse waterkwaliteit (2020) van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Rijkswateren zullen de doelen van de KRW overigens naar verwachting wel volledig bereiken. Daarvoor gelden over het algemeen minder strenge normen dan voor regionale wateren omdat rekening gehouden wordt met de gebruiksfunctie van het water.
In een Kamerbrief van juni 2024 laat de minister van Infrastructuur en Waterstaat weten dat ruim driekwart van het totaal aan KRW-doelen in alle waterlichamen in Nederland gehaald wordt. Maar de minister geeft ook aan dat het tempo van verbetering van de waterkwaliteit nog te laag ligt. Uitdagingen zijn de stagnatie van de afname in normoverschrijdingen van gewasbestrijdingsmiddelen, de kwaliteit van het grondwater die niet verbetert en het feit dat veel maatregelen vertraging hebben opgelopen. Aan het eind van 2024 zal een tussenevaluatie worden gepubliceerd, die uiteenzet hoe de voortgang van de KRW-doelen verloopt.
In een eerdere Kamerbrief, uit april 2023, schreef de minister dat de alle voorgenomen maatregelen (zoals bijvoorbeeld een extra KRW-Impulsprogramma) er naar verwachting voor zorgen dat Nederland wel voldoet aan de doelstellingen in 2027. De minister geeft wel aan dat ‘het spannend is of de benodigde maatregelen tijdig genomen kunnen worden in specifieke gebieden’ en dat dit ervan afhangt in hoeverre de uitzonderingsmogelijkheden binnen de KRW van toepassing zijn. De minister stelt ‘dat er goede redenen kunnen zijn dat niet alle doelen dan gehaald zijn (denk bijvoorbeeld aan de nalevering van in het verleden gebruikte stoffen of aan belasting vanuit het buitenland)’ en verwijst naar de uitzonderingsmogelijkheden die de KRW biedt en waar Nederland al sinds het begin van de KRW gebruik van maakt.
Tijdens een Commissiedebat in 2021 in de Tweede Kamer waarschuwden verschillende politieke partijen al voor ‘boetes uit Brussel’ vanwege het niet behalen van de doelen. Sommige Kamerleden vreesden een crisis zoals bij de stikstofuitstoot, waarin ‘de rechter het land op slot gaat zetten’. In antwoord op Kamervragen achtte de toenmalige minister het risico daarop tot 2027 gering. Nederland maakt gebruik van een mogelijkheid binnen de KRW om de uitvoering van de Kaderrichtlijn te uit te stellen (te ‘faseren’) op grond van technische onhaalbaarheid en onevenredig hoge kosten, stelde zij.
En dan? Uitzonderingsmogelijkheden in de KRW na 2027
Vanaf 2027 is er een nieuwe situatie: dan vervalt de mogelijkheid om die uitzonderingsgronden in te roepen. Lidstaten hebben dan sinds de inwerkingtreding van de Richtlijn voldoende tijd gehad om aan de eisen te voldoen. Vanaf die tijd zijn de uitzonderingsmogelijkheden die de KRW biedt, sterk beperkt. Vanaf 2027 gelden verschillende uitzonderingsmogelijkheden. Ten eerste de beperkte mogelijkheid om het bereiken van gestelde doelen uit te stellen. Daarnaast kunnen doelen naar beneden worden bijgesteld. Beide uitzonderingsmogelijkheden moeten beperkt worden uitgelegd.
Uitstel: alleen door natuurlijke omstandigheden
Het later bereiken van de doelen kan vanaf 2027 alleen als de oorzaak van de vertraging ligt bij natuurlijke omstandigheden (art. 4 lid 4 sub c KRW). Het kan namelijk een tijd duren voordat effecten van eerder genomen maatregelen zichtbaar zijn, bijvoorbeeld dat planten en dieren zich vestigen. Alle nationale maatregelen moeten wel uiterlijk in 2027 zijn uitgevoerd.
Verschillende EU-lidstaten, zoals Duitsland en België, hebben aangegeven dat ze de termijn om maatregelen te nemen om doelen van de KRW te bereiken willen verlengen tot na 2027. Zij hangen daarbij een ruimere interpretatie aan dan de KRW op dit moment lijkt toe te staan. Volgens juridisch onderzoek in opdracht van de provincies biedt de KRW geen aanknopingspunten voor een dergelijke ruimere lezing. De Minister schatte in 2021 in dat de Commissie streng zal toezien op de termijn van 2027 en dat termijnverlenging kan leiden tot een ingebrekestelling.
Minder strenge doelen
Een lidstaat kan ertoe overgaan de doelen lager te stellen. Deze uitzonderingsgrond kan worden ingeroepen als een waterlichaam zodanig door menselijke activiteiten is aangetast (zoals bepaald overeenkomstig art. 5, lid 1 KRW) of de natuurlijke gesteldheid van dien aard is dat het bereiken van de doelstellingen technisch niet haalbaar is of onevenredig kostbaar is. Aan een dergelijke bijstelling stelt art. 4, lid 5 KRW uitgebreide voorwaarden. Aan al deze criteria moet worden voldaan. Bijvoorbeeld dat aan de ecologische en sociaal-economische behoeften die door zulke menselijke activiteiten worden gediend, niet kan worden voldaan met andere, voor het milieu aanmerkelijk gunstigere middelen die geen onevenredig hoge kosten met zich brengen. Ook mag de toestand van het waterlichaam niet verder achteruitgaan. Een lidstaat die de doelen wil verlagen, moet de aanpassing motiveren en opnemen in de stroomgebiedbeheerplannen.
Nederland heeft de ambitie om de KRW-doelen te halen en wil zo laat mogelijk, pas in 2027, gebruik maken van de mogelijkheid om doelen bij te stellen (beantwoording Kamervragen door de minister van Infrastructuur en Waterstaat, 2023).
De Europese Commissie heeft herhaaldelijk aangegeven dat het gebruik van minder strenge doelen alleen sporadisch en in bijzondere gevallen is toegestaan. In een evaluatie concludeerde zij dat de vertraging bij het bereiken van de doelstellingen van de Kaderrichtlijn Water ‘[…] grotendeels te wijten is aan onvoldoende financiering, langzame implementatie en onvoldoende integratie van milieudoelstellingen in beleid, en niet aan tekortkomingen in de wetgeving’. Het Europees Parlement deed via een resolutie een beroep op de lidstaten voor meer ambitie en meer maatregelen om de waterkwaliteit te verbeteren.
Wat zijn de gevolgen voor decentrale overheden?
In het algemeen geldt dat als een lidstaat Europese regelgeving niet goed omzet, de Europese Commissie de betrokken lidstaat in gebreke kan stellen. Dat kan leiden tot zowel een boete als een dwangsom. Het rijk kan regionale partijen daarvoor medeverantwoordelijk stellen, in Nederland bijvoorbeeld via de Wet Naleving Europese regelgeving publieke entiteiten (Wet NErpe), maar alleen indien decentrale overheden nalatig zijn geweest.
Dit laat onverlet dat decentrale overheden een eigen verantwoordelijkheid hebben bij de uitvoering van de KRW. Het nationale recht toepassen, volstaat niet – er is namelijk een risico dat de wetgever de richtlijn niet goed heeft omgezet, niet volledig of niet correct toepast. Particulieren zouden zich daarop kunnen beroepen voor de rechter.
De Nederlandse inschatting is dat het risico op ingebrekestelling tot 2027 gering is. Na 2027 neemt dit risico toe. De ex ante analyse uit 2021 concludeert dat ‘het niet onwaarschijnlijk is’ dat Nederland in gebreke wordt gesteld als in 2027 niet wordt voldaan aan de KRW-eisen. In deze publicatie wordt rekening gehouden met een dwangsom van de EU die kan oplopen tot een maximum van ruim € 212.000 per dag en een boete tot ca. € 50 miljoen.
Naast deze kosten kunnen er nationaal ook potentieel ingrijpende gevolgen zijn voor projecten en besluiten, aldus het ministerie van I en W. Zoals voor het verlenen van een watervergunning, bijvoorbeeld voor het lozen van een bepaalde stof. Dat is tot 2027 mogelijk als dat het bereiken van de doelen in 2027 niet in gevaar brengt. Maar vanaf 2027 zal die vergunning moeten worden geweigerd tot er weer ruimte is voor een lozing. Dit kan ook gevolgen hebben voor bestaande vergunningen.
Zoals eerder al werd uitgelegd, zijn in Nederland de provincies verantwoordelijk voor het vaststellen en eventueel verlagen van de doelen van de KRW. Het rijk en provincies, gemeenten en drinkwaterbedrijven hebben begin 2021 een bestuurlijke afspraak gemaakt. Ze spraken hierbij af:
“[…] dat provincies bij de vaststelling van het ontwerp- en de definitieve regionale waterprogramma’s 2022-2027, ondanks de thans bestaande onzekerheid omtrent doelbereik, geen besluiten tot doelverlaging (art, 4, 5e lid KRW) zullen nemen. Partijen spreken af dat dit niet zal worden beschouwd als een schending van een krachtens de KRW geldende rechtsplicht om de doelen vast te stellen en eventueel te verlagen als die doelen niet haalbaar of onbetaalbaar zijn.”
De afspraak beoogt dat provincies er achteraf niet verantwoordelijk voor worden gehouden dat doelverlaging pas in 2027 wordt overwogen. Het nemen van de benodigde maatregelen is een gezamenlijke opgave voor alle betrokken partijen waaronder het rijk, provincies, waterschappen en andere stakeholders, maar ook buurlanden.
Volgende stappen
In 2024 zal een tussenevaluatie van de KRW uitgevoerd worden. Deze evaluatie zal bekijken of extra maatregelen nodig zijn en om zo nodig een motivering daarvoor richting de Europese Commissie voor te bereiden.
Dit betekent niet dat decentrale overheden tot 2027 achterover kunnen leunen. In ieder geval moeten alle betrokken overheden er alles aan doen om de maatregelen uit de stroomgebiedbeheerplannen uit te voeren. Daarnaast moet een inventarisatie plaatsvinden van de eisen waaraan moet worden voldaan wil een beroep op de uitzonderingsgrond ‘doelverlaging’ slagen in 2027. Eerst zal moeten worden onderbouwd dat maatregelen ofwel onhaalbaar dan wel onevenredig kostbaar zijn, en vervolgens zal aan alle onder artikel 5 lid 4 a) tot en met d) genoemde voorwaarden moeten worden voldaan. Op die manier is Nederland voorbereid op de situatie die ontstaat indien de doelen uit de Kaderrichtlijn Water in 2027 niet worden behaald.
Hoewel er al heel wat bereikt is op het gebied van waterkwaliteit, moet er nog het nodige gebeuren. Alle betrokken partijen, van het rijk tot decentrale overheden en andere stakeholders, staan hiervoor aan de lat en moeten een gezamenlijke inspanning leveren om de kwaliteit van het water te verbeteren en de doelen uit de Kaderrichtlijn Water te behalen.
Meer informatie
Waterbeheer, Kenniscentrum Europa Decentraal
Kaderrichtlijn Water, Informatiepunt Leefomgeving
Scherper aan de wind: koersen op KRW-doelbereik in 2027 – Omgaan met risico’s en dilemma’s bij de Brabantse waterschappen om tijdig te voldoen aan de Kaderrichtlijn water. Frank Groothuijse en Marleen van Rijswick, Utrecht University Centre for Water, Oceans and Sustainability Law (september 2023)
