Hoe staat het met de voortgang van de Kaderrichtlijn Water in Nederland?

4 oktober 2021

In 2027 moeten alle EU-lidstaten voldoen aan de doelen die de Kaderrichtlijn Water (KRW) stelt. Hoe staat het met de voortgang in Nederland en wat betekent het voor een decentrale overheid als de doelen niet worden gehaald?

Antwoord in het kort

De waterkwaliteit in Nederland verbetert, maar veel waterlichamen voldoen in 2027 naar verwachting nog niet aan de gestelde doelen. De Kaderrichtlijn Water biedt lidstaten een beperkte mogelijkheid om het bereiken van de doelen uit te stellen tot na 2027. Verlagen van de doelen kan alleen onder strenge voorwaarden. Als een lidstaat Europese regelgeving niet goed omzet, kan de Europese Commissie de betrokken lidstaat in gebreke stellen. Het rijk kan regionale partijen daarvoor medeverantwoordelijk stellen, maar alleen indien decentrale overheden nalatig zijn geweest.

Wat is de Kaderrichtlijn Water (KRW)?

De Kaderrichtlijn Water (2000/60/EG) is erop gericht de kwaliteit van watersystemen te verbeteren, zoals grondwater en oppervlaktewater. Het moet de vervuiling van waterlichamen verminderen en voorkomen, duurzaam watergebruik bevorderen en de effecten van overstromingen en droogte beperken.

De KRW stelt concrete doelen voor elk oppervlakte- en grondwaterlichaam en voor specifiek beschermde gebieden zoals Natura 2000-gebieden.

Uiterlijk in 2027 moeten de door de KRW aangewezen wateren voldoen aan de vastgestelde doelen. In Nederland zijn dat de stroomgebieden van de Eems, Rijn, Maas en Schelde. Lidstaten maken elke zes jaar voor elk stroomgebiedsdistrict een stroomgebiedbeheerplan (SGBP) met doelstellingen voor het grond- en oppervlaktewater en de maatregelen die ze nemen om die doelen te bereiken.

Decentrale Verantwoordelijkheden

Op voorstel van de waterschappen stellen provincies de ecologische doelen voor en de begrenzing van de regionale KRW-waterlichamen vast. Ecologische doelen omvatten biologische kwaliteitselementen, zoals hoeveelheid algen of vissen, een aantal ondersteunende parameters zoals het fosfaat- en stikstofgehalte in het water, en de concentratie van enkele chemische stoffen die niet op de EU-lijst van ‘prioritaire stoffen’ staan. Provincies zijn daarnaast verantwoordelijk voor grondwater. Ze zijn ook bevoegd gezag voor een eventueel beroep op uitzonderingsbepalingen in de KRW voor regionale wateren en grondwater, zoals het verlagen van de doelen. Het beheer van regionale KRW-waterlichamen is in handen van de waterschappen.

Hoe staan we ervoor?

Het Planbureau voor de Leefomgeving zegt in de laatst gepubliceerde beoordeling over de kwaliteit van het oppervlaktewater dat de waterkwaliteit in Nederland verbetert, maar dat veel waterlichamen in 2027 naar verwachting nog niet aan de doelen voldoen. De verwachting voor 2027 is dat circa 35 tot 65% van de regionale wateren de biologische doelen van de KRW volledig behalen. Rijkswateren zullen de doelen van de KRW overigens naar verwachting wel volledig bereiken. Daarvoor gelden over het algemeen minder strenge normen dan voor regionale wateren omdat rekening gehouden wordt met de gebruiksfunctie van het water.

In mei 2021 erkende toenmalig demissionair minister van Infrastructuur en Waterstaat Cora van Nieuwenhuizen in een Kamerbrief dat in 2027 nog niet overal in Nederland alle doelen van de Kaderrichtlijn Water gehaald worden. Hiervoor zijn verschillende oorzaken aan te wijzen: teveel stikstof en fosfor in het water, waar de landbouw een grote rol speelt, de aanvoer van nutriënten zoals stikstof uit het buitenland en medicijnresten die in het water achterblijven. Ook is er de problematiek van opkomende stoffen in het water, zoals PFAS. Dit zijn nieuwe en relatief onbekende stoffen die (vaak) nog niet genormeerd zijn, of waarvan door voortschrijdend inzicht recent is gebleken dat hun milieukundige of gezondheidskundige effecten groter zijn dan oorspronkelijk gedacht.

De minister liet weten dat de ontwerpstroomgebiedbeheerplannen voor 2022–2027 aanvullende maatregelen bevatten om de waterkwaliteit verder te verbeteren. In 2024 is een tussenevaluatie gepland om na te gaan of er meer maatregelen nodig en mogelijk zijn.

Tijdens een Commissiedebat in de Tweede Kamer waarschuwden verschillende politieke partijen voor ‘boetes uit Brussel’ vanwege het niet behalen van de doelen. Sommige Kamerleden vrezen een crisis zoals eerder gebeurde met betrekking tot de stikstofuitstoot, waarbij ‘de rechter het land op slot gaat zetten’. In antwoord op Kamervragen achtte minister Van Nieuwenhuizen het risico daarop tot 2027 gering. Nederland maakt momenteel gebruik van een mogelijkheid binnen de KRW om de uitvoering van de Kaderrichtlijn te uit te stellen (te ‘faseren’) op grond van technische onhaalbaarheid en onevenredig hoge kosten. Vanaf 2027 vervalt de mogelijkheid om die uitzonderingsgronden in te roepen. Dan hebben de lidstaten sinds de inwerkingtreding van de Richtlijn voldoende tijd gehad om aan de eisen te voldoen.

Wat nu? Uitzonderingsmogelijkheden in de KRW

Vanaf 2027 geldt wel een beperktere mogelijkheid om het bereiken van gestelde doelen uit te stellen. Daarnaast kunnen doelen naar beneden worden bijgesteld.

Uitstel: alleen door natuurlijke omstandigheden

Het later bereiken van de doelen kan vanaf 2027 alleen als de oorzaak van de vertraging ligt bij natuurlijke omstandigheden (art. 4 lid 4 sub c KRW). Het kan namelijk een tijd duren voordat effecten van eerder genomen maatregelen zichtbaar zijn, bijvoorbeeld dat planten en dieren zich vestigen. Alle nationale maatregelen moeten wel uiterlijk in 2027 zijn uitgevoerd.

Verschillende EU-lidstaten geven aan dat ze de termijn om maatregelen te nemen om doelen van de KRW te bereiken, willen verlengen tot na 2027. Zij hangen daarbij een ruimere interpretatie aan dan de KRW op dit moment lijkt toe te staan. Volgens juridisch onderzoek in opdracht van de provincies biedt de KRW geen aanknopingspunten voor een dergelijke ruimere lezing.

Minder strenge doelen

Een lidstaat kan ertoe overgaan de doelen lager te stellen. Dit kan als een waterlichaam zodanig door menselijke activiteiten is aangetast (zoals bepaald overeenkomstig in art. 5, lid 1 KRW) of de natuurlijke gesteldheid van dien aard is dat het bereiken van de doelstellingen technisch niet haalbaar is of onevenredig kostbaar is. Aan een dergelijke bijstelling stelt art. 4, lid 5 KRW uitgebreide voorwaarden. Aan al deze criteria moet worden voldaan. Bijvoorbeeld dat aan de ecologische en sociaal-economische behoeften die door zulke menselijke activiteiten worden gediend, niet kan worden voldaan met andere, voor het milieu aanmerkelijk gunstigere middelen die geen onevenredig hoge kosten met zich brengen. Ook mag de toestand van het waterlichaam niet verder achteruitgaan. Een lidstaat die de doelen wil verlagen, moet de aanpassing motiveren en opnemen in de stroomgebiedbeheerplannen.

Nederland heeft de ambitie om de KRW-doelen te halen en wil zo laat mogelijk, pas in 2027, eventueel gebruik maken van de mogelijkheid om doelen bij te stellen.

De Europese Commissie heeft herhaaldelijk aangegeven dat het gebruik van minder strenge doelen alleen sporadisch en in bijzondere gevallen is toegestaan. In een evaluatie concludeerde zij dat de vertraging bij het bereiken van de doelstellingen van de Kaderrichtlijn Water ‘[…] grotendeels te wijten is aan onvoldoende financiering, langzame implementatie en onvoldoende integratie van milieudoelstellingen in beleid, en niet aan tekortkomingen in de wetgeving’. Het Europees Parlement deed via een resolutie een beroep op de lidstaten voor meer ambitie en meer maatregelen om de waterkwaliteit te verbeteren.

Wat zijn de gevolgen voor decentrale overheden?

In het algemeen geldt dat als een lidstaat Europese regelgeving niet goed omzet, de Europese Commissie de betrokken lidstaat in gebreke kan stellen. Het rijk kan regionale partijen daarvoor medeverantwoordelijk stellen, in Nederland bijvoorbeeld via de Wet Naleving Europese regelgeving publieke entiteiten (Wet NErpe), maar alleen indien decentrale overheden nalatig zijn geweest.

Zoals eerder al werd uitgelegd, zijn in Nederland de provincies verantwoordelijk voor het vaststellen en eventueel verlagen van de doelen van de KRW. Het rijk en provincies, gemeenten en drinkwaterbedrijven hebben begin 2021 een bestuurlijke afspraak gemaakt. Ze spraken hierbij af:

“[…] dat provincies bij de vaststelling van het ontwerp- en de definitieve regionale waterprogramma’s 2022-2027, ondanks de thans bestaande onzekerheid omtrent doelbereik, geen besluiten tot doelverlaging (art, 4, 5e lid KRW) zullen nemen. Partijen spreken af dat dit niet zal worden beschouwd als een schending van een krachtens de KRW geldende rechtsplicht om de doelen vast te stellen en eventueel te verlagen als die doelen niet haalbaar of onbetaalbaar zijn.”

De afspraak beoogt dat provincies er achteraf niet verantwoordelijk voor worden gehouden dat doelverlaging pas in 2027 wordt overwogen. De provincies hebben zelf immers niet alle bevoegdheden om de benodigde maatregelen te nemen. Dit is een gezamenlijke opgave voor alle betrokken partijen waaronder het rijk, provincies, waterschappen en andere stakeholders, maar ook buurlanden.

Volgende stappen

De ontwerpstroomgebiedbeheerplannen voor 2022–2027 zijn opgesteld en bevatten aanvullende maatregelen om meer voortgang te boeken bij het behalen van de KRW-doelen. Deze plannen zullen naar verwachting in maart 2022 bij de Commissie ingediend worden.

De minister van Infrastructuur en Waterstaat heeft aangekondigd dat aan het einde van 2021 een ex-ante-analyse van de stroomgebiedbeheerplannen 2022-2027 gereed is, die meer inzicht moet geven in hoeverre de voorgestelde maatregelen de doelen uit de Kaderrichtlijn bereiken. Ook zal dan een juridische analyse gemaakt zijn om eventuele gevolgen in kaart te brengen. In 2024 verschijnt vervolgens een tussenevaluatie om te bekijken of extra maatregelen nodig zijn en om zo nodig een motivering daarvoor richting de Europese Commissie voor te bereiden.

Dit betekent niet dat decentrale overheden tot 2027 achterover kunnen leunen. In ieder geval moeten alle betrokken overheden er alles aan doen om de maatregelen uit de stroomgebiedbeheerplannen uit te voeren. Daarnaast moet een inventarisatie plaatsvinden van de eisen waaraan moet worden voldaan wil een beroep op de uitzonderingsgrond ‘doelverlaging’ slagen in 2027. Eerst zal moeten worden onderbouwd dat maatregelen ofwel onhaalbaar dan wel onevenredig kostbaar zijn, en vervolgens zal aan alle onder artikel 5 lid 4 a) tot en met d) genoemde voorwaarden moeten worden voldaan. Op die manier is Nederland voorbereid op de situatie die ontstaat indien de doelen uit de Kaderrichtlijn Water in 2027 niet worden behaald.

Hoewel Nederland goed op weg is, moet er nog het nodige gebeuren. Alle betrokken partijen, van het rijk tot decentrale overheden en andere stakeholders, staan hiervoor aan de lat en moeten een gezamenlijke inspanning leveren om de kwaliteit van het water te verbeteren en de doelen uit de Kaderrichtlijn Water te behalen.

Door

Gertrude Kort, Kenniscentrum Europa decentraal

Meer informatie

Waterbeheer, Kenniscentrum Europa decentraal

EU-Kaderrichtlijn Water vraagt om betere implementatie, Kenniscentrum Europa decentraal

Kaderrichtlijn Water, Helpdesk Water

Tags