De woningnood loopt in heel Europa op. Met de herziening van het DAEB-Vrijstellingsbesluit wil de Europese Commissie overheden meer mogelijkheden bieden om sociale en betaalbare woningen te realiseren. De nieuwe regels verruimen de mogelijkheden om hiervoor staatssteun te verlenen. Wat verandert er precies en welke kansen biedt dit gemeenten en andere lokale overheden? We bespreken het met Maarten Aalbers, staatssteunadviseur bij het ministerie van BZK en co-auteur van de Handreiking DAEB.
Wat maakt die staatssteun-regelgeving voor jou nu zo interessant?
“Het interessante van EU-recht is dat het op heel veel lagen ook echt afdwingbaar is, zowel door de nationale rechter als door de Commissie die hierop handhaaft. Er is altijd een discussie of staatssteun nou mededingingsrecht of interne-markrecht beslaat, maar het is een beetje een hybride variant. Dus je hebt dat staatssteunverbod, en dat is snoeihard, maar het is het wél een verbod met vele uitzonderingen waar je verschillende kanten mee op kan, en dat vind ik fascinerend. Het Hof van Justitie heeft staatssteun een hele brede lading gegeven, en dat leidt tot de vraag: wat mag er dan wel? Dat leidt vaak tot interessante discussies binnen decentrale overheden en soms ook met beleidscollega’s.”
Wat zou volgens jou het doel van staatssteun moeten zijn?
“Uiteindelijk is het de nationale, regionale of lokale overheid die bepaalt wat maatschappelijk relevant is om steun te kunnen geven: wat is nu precies dat ‘algemeen belang’? Die vrijheid vraagt om een zorgvuldige belangenafweging: enerzijds het beschermen van de interne markt en eerlijke concurrentie, anderzijds het dienen van maatschappelijke belangen die ook de EU belangrijk vindt, zoals betaalbare huisvesting en werkgelegenheid. Er sprake van een snoeihard verbod, maar het kent ook vele uitzonderingen in de verenigbaarheidskaders waarin de algemene belangen, op bijvoorbeeld het gebied van sociaal beleid, duurzaamheid en andere nationale en Uniebelangen tegen de effecten op de interne markt worden afgewogen.
Het staatssteunverbod heeft ook harde consequenties: als er onrechtmatige staatssteun is dan moet je terugvorderen inclusief rente, en daar valt vaak geen speld tussen te krijgen. Denk aan de jurisprudentie over de KLM-zaak. De positie van de steunontvanger is eigenlijk relatief zwak: die moet er van uit gaan dat de Rijksoverheid, de provincie of de gemeente het goed doet, want de steunontvanger kan zich niet echt op het vertrouwensbeginsel beroepen. Colleges zijn er in het verleden zelfs om gevallen. Dat willen we natuurlijk voorkomen door aan de voorkant staatssteun goed af te kaarten en met een goed advies te komen over de staatssteunrisico’s en de mogelijkheden die bijvoorbeeld vrijstellingen zoals het DAEB-Vrijstellingsbesluit bieden.”
Hoe weegt de Commissie belangen bij het opstellen van nieuwe wetgeving, zoals het DAEB-Vrijstellingsbesluit?
“De algemene belangen zijn vastgelegd in de machtigingsverordening. Daarin geeft de Raad de Europese Commissie de bevoegdheid om regels op te stellen over uiteenlopende maatschappelijke thema’s, van cultuur en klimaat tot werkgelegenheid. De Commissie werkt deze vervolgens uit in Europese regelgeving. De Commissie vraagt in dat kader ook veel uit en doet veel consultaties onder lidstaten, bijvoorbeeld ten aanzien van de reddings- en herstructureringsrichtsnoeren of ten aanzien van de herziening van de AGVV. En dan probeert de Commissie ook echt op te halen wat nu relevant is voor de lidstaten. Lidstaten kunnen daar natuurlijk ook input op leveren, bijvoorbeeld via de State aid modernisation working group.
“Voor zowel sociale als betaalbare huisvesting is dus echt meer ruimte ontstaan.”
Bij het woondossier hebben we ook echt gekeken naar hoe de Europese Commissie in eerdere gevallen is omgegaan met staatssteun voor betaalbare huisvesting. Uiteindelijk moet er een wezenlijk algemeen belang zijn dat afwijkt van een normale economische activiteit. Uit mijn eigen onderzoek volgt dat je vaak moet denken aan een dwingende reden, zoals de beschikbaarheid van sociale en betaalbare huisvesting. De nationale overheden mogen daar wel iets van vinden en er maatschappelijke piketpaaltjes omheen slaan en randvoorwaarden stellen. Je ziet dat de Commissie ook een beleidsmatig oog heeft voor politieke sensitiviteit: er is vastgesteld dat er een wooncrisis is in Europa, en dan zien we dat de Commissie een proactieve rol aanneemt en lidstaten bij elkaar brengt om een oplossing te zoeken door middel van staatssteunregelgeving, zoals het nieuwe DAEB-Vrijstellingsbesluit. Ook de Benelux heeft zich ingezet door de huisvestingsknelpunten van Nederland, België en Luxemburg op het gebied van staatssteun en de interne markt onderling bespreekbaar te maken. Dankzij de inzet van beleidsadviseur Guus de Bruijn kon Nederland samen met de Beneluxpartners een joint statement opstellen om de Commissie mee te nemen in het maatschappelijke belang van meer staatssteunmogelijkheden voor het bouwen van sociale en betaalbare huisvesting.”
Denk je dat die samenwerking met de Commissie ook geleid heeft tot die ruimere mogelijkheden onder het DAEB-Vrijstellingsbesluit?
“Jazeker! De Commissie is wat dat betreft echt in de driver’s seat gaan zitten. Ze zijn eerst met een intern werkdocument gekomen waarin duidelijk werd gezegd: ‘nou, misschien hebben lidstaten toch wel behoefte aan betaalbare huisvesting’. Wij hebben dat moment ook benut om de dialoog met de Commissie te starten, ook gesteund vanuit BZK/VRO. Zo zijn we samen met de directie Wonen, de directie Constitutionele Zaken en Wetgevingen en de Permanente Vertegenwoordiger in contact getreden met de Commissie waarbij we een aantal casussen hebben voorgelegd waar we knelpunten aankaartten. Bijvoorbeeld op het gebied van sociale koop: daarover is nu niks in het Vrijstellingsbesluit geregeld. Of als je een sociale mix hebt, kan dat nu wel of niet? De Commissie is ook op bezoek gekomen naar Den Haag om meer gevoel te krijgen bij het dossier. Wat dat betreft zie je dat de Commissie ook echt de hand heeft uitgestoken naar Nederland en andere lidstaten, omdat het voor hen natuurlijk ook van belang is om te weten of dit alleen een Nederlands probleem is of dat het ook breder speelt. Je ziet dat veel lidstaten soortgelijke problemen hebben, sommigen meer op betaalbare koop, anderen misschien meer op sociale of betaalbare huisvesting. De Commissie heeft die belangen heeft meegenomen door bijvoorbeeld bijeenkomsten te creëren en consultaties bij lidstaten uit te zetten. Daarmee is een dialoog ontstaan: in principe is huisvesting of sociale huisvesting niet een bevoegdheid van de Europese Unie, maar de interne markt wel. En daar zit dan weer een staatssteunelement onder.”
Wat voor kansen brengt het herziene DAEB-Vrijstellingsbesluit met zich mee voor decentrale overheden?
“De Commissie heeft een aantal dingen aan het DAEB Vrijstellingsbesluit toegevoegd en ook vereenvoudigd. Voor gemeenten, provincies en ook woningcorporaties zijn er minder administratieve lasten, onder meer omdat de tweejaarlijkse rapportageverplichting vervalt en wordt in 2028 vervangen door een register. Ten tweede vervalt de aanmeldingsdrempel voor betaalbare huisvesting – deze bestond al niet voor sociale huisvesting. De expliciete opname van een DAEB-categorie voor betaalbare huisvesting biedt zeker kansen. Daarvoor was het niet expliciet uitgesloten dat dit onder het Vrijstellingsbesluit viel, dus het was vaak zoeken naar informele afstemming met de Commissie. Eerder moest je zeer duidelijk motiveren waarom sociale huisvesting niet werkt en wat betaalbare huisvesting dan is, en nu niet. Daarbij is het hele systeem dat voor Nederland strak ingeregeld was via het Besluit van de Commissie uit 2009 nu ook aangepast. Er waren daarbij strenge voorwaarden op het gebied van overcompensatiecontrole, maar dat vervalt ook wanneer alles opnieuw wordt geïnvesteerd in sociale huisvesting. Ook zijn de instrumenten waaronder steun kan worden verleend uitgebreid: nu mogen gemeenten bijvoorbeeld ook objectsubsidies verlenen voor onrendabele topprojecten. Voor zowel sociale als betaalbare huisvesting is dus echt meer ruimte ontstaan.”
“De Commissie heeft wat dat betreft echt de hand uitgestoken naar Nederland en andere lidstaten.”
Heb je concrete voorbeelden van projecten die op grond van het nieuwe Vrijstellingsbesluit voor steun in aanmerking zouden komen?
“Vanuit BZK weten we dat het voor gemeenten moeilijk is geweest om Woningbouwimpuls-gelden in te zetten omdat ze zelf telkens staatssteuncontroles moesten uitvoeren. Dat was natuurlijk vervelend voor gemeenten, want die hadden het gevoel dat ze er niet mee aan de slag konden. Nu kun je zeggen: je hebt een Vrijstellingsbesluit waar je op kunt terugvallen. Verschillende provincies zijn bijvoorbeeld actief aan de slag gegaan met een mix van sociale huisvesting en betaalbare huur. Er staan in de Handreiking ook een aantal voorbeelden van hoe woningcorporaties binnen gemeenten en provincies daarmee aan de slag kunnen gaan. Voor woningcorporaties nemen de administratieve lasten af. Zij krijgen meer ruimte om inkomsten opnieuw te investeren in DAEB-activiteiten. Ook gelden minder strenge regels voor de berekening en controle van eventuele overcompensatie. De administratieve scheiding vervalt, maar er kunnen nu ook objectsubsidies worden gebruikt voor betaalbare huisvesting. Gemeenten kunnen daarmee aan de slag.”
Zijn er ook zaken waar overheden extra op moeten letten bij de toepassing van het Vrijstellingsbesluit?
“Er zijn altijd dingen waar je op moet letten, ook wij hebben een aantal implementatievragen over de toepassing van het DAEB-Vrijstellingsbesluit. Kortgezegd komt het erop neer dat overheden altijd goed moeten opletten of compensatie in betaalbare segment valt en niet het commerciële segment – niet álles kan. Maar wel veel.”
“Kijk eerst naar de mogelijkheden vóórdat je kijkt naar de problemen.”
Daarnaast is het goed om aandacht te vestigen op de Woningwet die het ministerie van VRO gaat aanpassen op het hernieuwde DAEB-Vrijstellingsbesluit, met name voor sociale huisvesting, want daar komt ook de definitie van betaalbare huisvesting in, zoals gecommuniceerd aan de Tweede Kamer deze zomer. Bij betaalbare koop kunnen er vragen opkomen rondom het eigendomsrecht: wanneer je als gemeente een subsidieregeling open zet voor betaalbare koop dan zit daar wel een verplichting op, want het betekent dat je de verplichting dat het een betaalbare koopwoning blijft moet doorgeven. Of je dat nu doet via een kettingbeding, een kwalitatieve verplichting of een ander privaatrechtelijk instrument, daar zullen gemeenten naar moeten kijken. Tegelijkertijd is het DAEB-Vrijstellingsbesluit niet zwart-wit: sommige bepalingen van het Vrijstellingsbesluit belichamen de proportionaliteitstoets, zodat er ruimte is voor de afweging die de Commissie biedt. Het is begrijpelijk dat er praktische vragen naar voren komen en wij verwachten ook dat de Commissie begin volgend jaar met een Q&A-document komt om meer richting te geven voor de toepassing. Naargelang de situatie van een gemeente of provincie kun je dat toepassen. Daarin bieden de bepalingen van het DAEB-Vrijstellingsbesluit ruimte; en hopelijk zien decentrale overheden dit ook als een kans, en niet zozeer als een belemmering.”
Is dat ook de boodschap die jullie overheden willen meegeven?
“Aan decentrale overheden geef ik graag mee: benut de kansen van het DAEB-Vrijstellingsbesluit. Of zoals mijn leermeester professor Bart Hessel zei: ga de barricaden op! Benut de kansen van de staatssteunregels. Bij twijfel kunnen overheden altijd bij KED terecht of vragen indienen bij het ministerie van BZK bij VRO. Ik zou zeggen: kijk eerst naar de mogelijkheden vóórdat je kijkt naar de problemen.”
Meer informatie
Handreiking DAEB | Home | Volkshuisvesting Nederland, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties