Geen nieuwe toeristenwinkels in het centrum van Amsterdam: bestemmingsplan niet in strijd met de Europese Dienstenrichtlijn

6 mei 2020Dienstenrichtlijn

Het Amsterdamse bestemmingsplan dat een monotoon winkelaanbod gericht op dagjesmensen en toeristen in het centrum wil tegengaan, is niet in strijd met de Europese Dienstenrichtlijn. Dat volgt uit een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van medio april. Verschillende ondernemers, zoals Amsterdam Cheese Company en Henri Willig Kaas B.V., waren tegen dit bestemmingsplan in beroep gekomen.

Bestemmingsplan

Reeds in 2017 heeft de gemeenteraad van Amsterdam (raad) een voorbereidingsbesluit vastgesteld, waarin werd bepaald dat er geen nieuwe toeristenwinkels mochten vestigen in het postcodegebied 1012. Amsterdam Cheese Company ging daar destijds al tegen in beroep. Dit gebruiksverbod is uitgewerkt in het bestemmingsplan uit 2018, waarmee de raad het monotone winkelaanbod dat gericht is op dagjesmensen en toeristen in het Amsterdamse centrum wil tegengaan. Naast een verbod op een aantal gebruiksformules, zoals toeristen- en souvenirwinkels, is er ook een verbod op de exploitatie van een mengformule in een winkel met een voedselwarenassortiment en een ‘bevriezing’ van het aantal huidige toeristenwinkels opgenomen in het plan. Een aantal exploitanten, gevestigd in het centrum van Amsterdam, is tegen dit plan in beroep gekomen. Zij voeren aan dat het gebruiksverbod in het bestemmingsplan leidt tot een onaanvaardbare aantasting van de gebruiksmogelijkheden van de panden in het centrum en dat het bestemmingsplan in strijd is met artikel 15 lid 3 van de Dienstenrichtlijn. Hieronder zal nader worden ingegaan op de beroepsgronden en het oordeel van de Afdeling ten aanzien van de strijdigheid met de Dienstenrichtlijn.

Europese Dienstenrichtlijn

Volgens een aantal exploitanten voldoet de territoriale beperking van toeristenwinkels in het bestemmingsplan niet aan de vereisten van non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid van artikel 15 lid 3 Dienstenrichtlijn.

Non-discriminatie

Een aantal exploitanten stelt dat door de beperking in het bestemmingsplan een specifieke groep mensen wordt uitgesloten en dat winkeliers zich niet meer mogen richten op dagjesmensen of toeristen. Deze beroepsgrond ziet op de discriminatie van potentiële klanten, waar het discriminatieverbod van artikel 15 Dienstenrichtlijn juist gericht is op de discriminatie van dienstverrichters. De Afdeling komt daarom tot de conclusie dat het verbod in het bestemmingsplan geen rechtstreekse discriminerende werking heeft.

Noodzakelijkheid

Ten aanzien van de noodzakelijkheidsvoorwaarde voert een aantal exploitanten aan dat het gebruiksverbod niet noodzakelijk zou zijn, omdat het niet wordt gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang. De raad stelt echter, op basis van een verschenen rapport en opgemerkte ontwikkelingen, dat het winkelaanbod steeds eenzijdiger wordt met negatieve gevolgen voor het woon- en leefklimaat in het centrum. Met het oog op de belangen van de mensen die wonen en werken in Amsterdam, streeft de raad naar een diversiteit in het winkelaanbod. De Afdeling concludeert dan ook dat deze doelstelling strekt tot de bescherming van het stedelijk milieu. Het verbod is daarmee gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang (zie ook artikel 4 sub 8 Dienstenrichtlijn).

Evenredigheid: coherent en systematisch

Voor het oordeel dat een eis geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken, is onder meer vereist dat het doel coherent en systematisch wordt nagestreefd. De raad dient in dit geval dus het doel om de leefbaarheid van het stadscentrum te behouden op een samenhangende en systematische wijze na te streven. De raad maakt duidelijk dat toeristen niet geheel worden geweerd uit het centrum van Amsterdam, maar dat er wel gestreefd wordt naar een zekere ‘verlegging’ van de toerismestromen. Daarnaast weert de raad de bouw van nieuwe hotels in het centrum. Volgens de Afdeling heeft de raad hiermee voldoende duidelijk gemaakt de doelen op een coherente en systematische manier na te streven. Tevens is er geen sprake van de beperking van bepaalde sectoren, waardoor er geen sprake is van willekeur.

Evenredigheid: effectiviteit

Om de effectiviteit van een regeling te beoordelen, dient onderzoek in het kader van artikel 15, lid 3 sub c te geschieden aan de hand van specifieke gegevens. De raad verwijst naar onderzoek waaruit onder andere blijkt dat de bewoners en ondernemers in het centrum, het monotone horeca- en winkelaanbod zien als een bedreiging voor de leefbaarheid van de binnenstad. Daarnaast volgt uit het onderzoekt dat het gebruiksverbod, zowel in het algemeen als in de specifieke situatie, in Amsterdam kan bijdragen aan de doelstellingen van de raad. De Afdeling oordeelt dat de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat het gebruiksverbod effectief is voor het bereiken van de gestelde doelen.

Geen andere, minder beperkende maatregelen

Naar oordeel van een aantal exploitanten zou er een redelijk evenwicht tussen de leefbaarheid van het stadscentrum en de veroorzaakte belemmering van diensten in het centrum ontbreken. Aan de hand van een analyse met specifieke gegevens dient bekeken te worden of het verbod van de raad verder gaat dan nodig is en of er geen minder beperkende maatregelen mogelijk zijn. De raad licht toe dat dat de rechten van bestaande winkeleigenaren gerespecteerd worden en dat bestaande toeristen- en souvenirwinkels hun exploitatie mogen voortzetten. Daarnaast zijn er al verschillende maatregelen getroffen om toeristen en dagjesmensen beter te verspreiden, maar die geen volwaardig alternatief vormen voor het plan. Het oordeel van de ABRvS luidt dan ook dat de raad redelijkerwijs mocht concluderen dat het gebruiksverbod niet verder gaat dan nodig is en dat het doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt.

Bron:

ABRvS 15 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1075

Door:

Melanie Klus en Laura Hollmann, Kenniscentrum Europa decentraal

Meer informatie:

Dienstenrichtlijn, Kenniscentrum Europa decentraal
De toepassing van de Dienstenrichtlijn in vier recente uitspraken, nieuwsbericht Kenniscentrum Europa decentraal
Rechtspraak over de toepassing van de Europese Dienstenrichtlijn, factsheet Kenniscentrum Europa decentraal