Uitstel van verplichtingen onder de Methaanverordening

De Europese methaanregels worden mogelijk met een jaar uitgesteld. Wat betekent dit voor de energiesector en welke gevolgen heeft dat voor het toezicht door Nederlandse overheden? In dit artikel lees je wat er verandert en wat de Methaanverordening betekent voor decentrale overheden.

Achtergrond

De Europese Commissie heeft een voorstel gepresenteerd tot wijziging van de verordening inzake de vermindering van methaanemissies in de energiesector (Verordening (EU) 2024/1787, hierna: Methaanverordening). Onder deze wijziging worden de verplichtingen voor importeurs van fossiele brandstoffen ten aanzien van de monitoring, rapportage en verificatie van methaanuitstoot met één jaar uitgesteld. Dit geldt ook voor regelgeving ten aanzien van de monitoring en rapportage van de maximale methaanintensiteit van brandstoffen. Als gevolg van de oorlog in het Midden-Oosten op de Europese energievoorziening had de Commissie al in juli een aanbeveling gedaan aan lidstaten om geen sancties op te leggen aan brandstofimporteurs die niet voldoen aan de verplichtingen van de Verordening. Het Europees Parlement heeft daarbij in oktober gestemd voor verder uitstel van deze regelgeving tot drie jaar. Nederland heeft zich hier samen met elf andere lidstaten al eerder dit jaar voor uitgesproken. Over het definitieve uitstel van de regelgeving wordt nog onderhandeld met de EU-lidstaten binnen de Raad van Europa en het Europese Parlement. De wijzigingen hebben met name effect op de werkzaamheden van de Nederlandse emissieautoriteit. De Methaanverordening zelf heeft echter ook effect op de werkzaamheden van decentrale overheden bij toezicht op methaanuitstoot bij de verwerking van fossiele brandstoffen.

Wat is de Methaanverordening?

De Methaanverordening bevat gezamenlijke bindende standaarden om methaanuitstoot uit fossiele brandstoffen te monitoren en stapsgewijs te verminderen. Daarbij ziet de verordening toe op het opsporen en dichten van methaanlekkages. De verordening is in werking sinds 4 augustus 2024.

De Methaanverordening verplicht importeurs van fossiele brandstoffen de bevoegde autoriteiten van lidstaten informatie te geven over de methaanuitstoot van ruwe olie, natuurlijke gassen (waaronder vloeibaar aardgas, ofwel liquefied natural gas – LNG) en kool die op de Europese markt worden gebracht. De verordening is ook van toepassing op de vermindering van de methaanemissies bij de productie, transmissie, opslag en verwerking van fossiele brandstoffen binnen lidstaten.

Onder de huidige verordening zijn importeurs van fossiele brandstoffen verplicht om vanaf 1 januari 2027 aan te tonen dat alle contracten die vanaf 4 augustus 2024 zijn aangegaan of hernieuwd voor de inkoop van buiten de EU gewonnen fossiele brandstoffen voldoen aan de Europese standaarden ten aanzien van monitoring, rapportage en verificatie van methaan-uitstoot die equivalent zijn aan die van Europese brandstofproducenten. Vanaf augustus 2028 en ieder opvolgend jaar zijn Europese producenten en importeurs daarbij verplicht om te rapporteren over de methaanintensiteit van de productie van ruwe olie en (vloeibare) natuurlijke gassen die op de Europese markt worden gebracht. Dit geldt ook voor methaanuitstoot van fossiele brandstoffen die op de Europese markt worden gebracht maar buiten de EU worden verbrand. Vanaf augustus 2030 zijn producenten en importeurs daarbij verplicht om aan te tonen dat de methaanintensiteit onder de maximale uitstootwaarden blijft zoals vastgesteld de Commissie via een delegeerde uitvoeringshandeling.

Op dit moment worden brandstoffen die nog niet aan de maximale methaanintensiteit-waarden voldoen nog niet van de Europese markt geweerd.

Wat verandert er?

De Commissie stelt voor dat de verplichtingen van energie-importeurs en producenten met betrekking tot monitoring, rapportage en verificatie van methaan-uitstoot van fossiele brandstoffen zoals vastgelegd in artikel 28 en 29 van de huidige Verordening met één jaar worden uitgesteld. Onder de gewijzigde verordening moeten importeurs vanaf 5 januari 2028 (in plaats van 5 januari 2027, met de eerste rapportagedeadline op 31 mei 2029 in plaats van 31 mei 2028) aan de bevoegde autoriteiten van lidstaten rapporteren over de manier waarop brandstofleveranciers waarmee contracten zijn aangegaan de methaanuitstoot van brandstoffen monitoren, rapporteren en verifiëren. Daarbij moeten importeurs vanaf 5 augustus 2029 (in plaats van 5 augustus 2028, met de eerste rapportagedeadline op 31 mei 2030 in plaats van 31 mei 2029) rapporteren over de intensiteit van methaan-uitstoot van geïmporteerde brandstoffen. De deadline waaronder importeurs moeten aantonen dat de intensiteit van methaanuitstoot van geïmporteerde brandstoffen onder de vastgestelde maximumwaarden blijft verschuift van 5 augustus 2030 naar 5 augustus 2031.

Waarom wordt de Methaanverordening gewijzigd?

Volgens de Commissie vormt het effect van de oorlog in het Midden-Oosten op de Europese energiezekerheid een directe aanleiding voor het uitstel van de regelgeving. De toevoer van vloeibaar gas en olie naar Europa is afgenomen, wat leidt tot prijsstijgingen en onzekerheid op de energiemarkt. Uitstel van de regelgeving komt volgens de Commissie ten goede aan energiezekerheid van Europese lidstaten en de concurrentiepositie van de EU als geheel. Voor het voorstel van het Europees Parlement om de regelgeving tot drie jaar uit te stellen werd steun gevonden bij verschillende Eurosceptische partijen, waarmee opnieuw het zogenaamde ‘cordon sanitaire’ werd doorbroken ten aanzien van Europese milieuwetgeving.

Het besluit tot uitstel staat niet op zichzelf. Aan de wijziging van de Methaanverordening als wel de oorspronkelijke verordening zelf is een jarenlange lobby voorafgegaan van zowel Europese als Amerikaanse importeurs en producenten van fossiele brandstoffen. Volgens brandstofimporteurs en -producenten zorgt het huidige beperktere aanbod van fossiele brandstoffen ervoor dat het moeilijker is om aan de regelgeving te voldoen per 1 januari 2027, omdat ze hierdoor meer tijd nodig hebben om ervoor te zorgen dat beschikbare energieleveranciers aan de vereisten van de Verordening voldoen. Daarbij bepleiten importeurs en producenten dat de monitorings- en rapportageverplichtingen onder de Verordening met drie jaar zouden moeten worden uitgesteld, omdat er nog onvoldoende juridische zekerheid bestaat over de manier waarop importeurs moeten laten zien dat ze aan de regelgeving van de Methaanverordening voldoen. Er moeten daarbij nog verschillende (opeenvolgende) accreditatie- en verificatiestappen worden doorlopen om ervoor te zorgen dat methaanuitstoot van geïmporteerde brandstoffen op geharmoniseerde wijze over de hele Europese Unie kan worden gemonitord.

Milieuorganisaties betwisten echter dat het verschaffen van informatie over methaanuitstoot de aanvoer van brandstoffen naar Europa in zodanig in gevaar brengt dat uitstel nodig is, onder meer omdat het energieleveranciers niet dwingt om hun productieprocessen of hun contracten te wijzigen. Daarbij moment worden brandstoffen die nog niet aan de maximale methaanintensiteit-waarden voldoen nog niet van de Europese markt geweerd. De technische infrastructuur en bouwstenen voor monitoring en rapportage bestaan al en er zijn al certificeringsopties beschikbaar die lidstaten kunnen erkennen, conform de richtlijnen van de Commissie. Het uitbreiden en opschalen van bestaande oplossingen zal tijd kosten, maar vereist geen volledig nieuwe infrastructuur. Bovendien hebben importeurs met eenvoudige, directe toeleveringsketens geen certificeringsregeling nodig en kunnen zij Methaanverordening-gegevens rechtstreeks van producenten verkrijgen. Volgens een studie van Environmental Defense Fund Europe zouden de kosten voor het voldoen aan regelgeving 0.03-0.6% van de waarde van geproduceerd olie en gas met zich meebrengen, en daarmee een zeer kleine impact op energieprijzen en -beschikbaarheid in Europa.

Waarom is de Methaanverordening ingevoerd?

Uitstoot van methaan is naast koolstofdioxide de belangrijkste aanjager van het broeikaseffect. Per molecuul houdt methaan op de korte termijn zo’n 30 tot 100 keer zoveel warmte vast als koolstofdioxide. Fossiele brandstoffen vormen samen met afvalverwerking en landbouw (met name de veesector) de grootste bronnen van methaanuitstoot in Europa. Bijna 60% van de in Europa gebruikte brandstoffen wordt geïmporteerd van buiten de Europese Unie, waarvan de meerderheid bestaat uit fossiele brandstoffen zoals ruwe olie en vloeibaar gas. Volgens het Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) moet methaanuitstoot vóór 2030 met 34% (21%-57%) afnemen ten opzichte van 2019 om verdere opwarming te beperken tot 1.5 graden. Sterke vermindering van methaanuitstoot is vereist om aan de Europese ‘Fit for 55’-doelstellingen te voldoen. Onder de (niet-bindende) Global Methane Pledge hebben landen – waaronder Nederland en andere EU-lidstaten – toegezegd om de globale methaanuitstoot vóór 2030 met minimaal 30% te doen afnemen. Volgens Clean Air Task Force kan de regelgeving van de Methaanverordening ervoor zorgen dat de Europese methaanuitstoot tot 30% afneemt.

Wijziging nationaal recht

In februari is een wetsvoorstel ingediend bij de Tweede Kamer voor een wet die strekt tot uitvoering van de Methaanverordening (Uitvoeringswet methaanverordening). De wet wijzigt de Mijnbouwwet en enkele andere wetten in verband met de uitvoering van verordening. Omdat de Methaanverordening rechtstreeks doorwerkt in het nationaal recht, ziet het wetsvoorstel uitsluitend op het aanwijzen van de bevoegde instanties, het toekennen van sanctiebevoegdheden en het wegnemen van tegenstrijdigheden tussen de verordening en nationaal recht. Indien de Methaanverordening gewijzigd wordt zullen deze wijzigingen doorwerken in het wetsvoorstel.

Decentrale relevantie

De methaanuitstoot van de Nederlandse energiesector ten opzichte van andere EU-lidstaten is relatief beperkt. Driekwart van de Nederlandse methaanuitstoot is afkomstig van de veesector. In Nederland houden verschillende organisaties toezicht op methaanuitstoot door bedrijven en instanties. Toezicht op methaanuitstoot van geïmporteerde brandstoffen is centraal georganiseerd. Op grond van artikel 4 van het Besluit voorlopige aanwijzing bevoegde instanties methaanverordening is de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) verantwoordelijk voor toezicht op naleving van artikel 27, 28 en 29 van de Methaanverordening. Importeurs van ruwe olie, (vloeibaar) gas en steenkolen moeten hun (potentiële) uitstoot melden aan de NEa. Beheerders van gasnetten als wel producenten van aardgas, ruwe olie en steenkolen rapporteren aan Staatstoezicht op de Mijnen (SodM). Exploitanten van installaties die vloeibaar gas (liquid natural gas, of LNG) doen dit bij de regionale omgevingsdienst.

In navolging van de aanbeveling van de Commissie van juli 2026 legt de NEa geen sancties op aan brandstofimporteurs die zich niet aan de rapportageverplichtingen houden, tenzij er sprake is van ‘fraude of grove nalatigheid’. De NEa heeft daarbij aangegeven dat er beperkingen zijn in het toezicht op brandstofimporteurs, omdat NEa geen volledig zicht op de importeurs die verslagen moeten indienen. De NEa krijgt namelijk geen informatie over de invoer van goederen buiten Nederland. Ook is het vanwege het grensoverschrijdende karakter van methaanemissies (zeer) moeilijk zijn om juistheid van de gerapporteerde gegevens te controleren.

In Nederland zijn decentrale overheden niet belast met toezicht op methaanuitstoot van geïmporteerde brandstoffen. Ze kunnen echter wel het bevoegd gezag vormen op toezicht methaanuitstoot bij de verwerking en productie van brandstoffen in Nederlandse installaties, waarvoor omgevingsvergunningen moeten worden verleend. De gemeente is meestal bevoegd gezag voor algemene rijksregels uit het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) voor een milieubelastende activiteit (artikel 2.3 Bal en 18.2 Omgevingswet), tenzij de provincie of een minister het bevoegd gezag vormt. Zo is de provincie onder meer het bevoegd gezag voor de algemene regels voor complexe bedrijven, zoals grote energiecentrales, raffinaderijen en basischemie. Gedeputeerde staten kunnen ook het bevoegde gezag vormen bij het verstrekken van vergunningen bij het gebruik van kolenmijnen, als wel voor toezicht op methaanuitstoot bij het gebruik van LNG-installaties. Een overzicht van met toezicht op methaanuitstoot belaste bevoegde instanties is te vinden in de Memorie van Toelichting op de Uitvoeringswet methaanverordening onder paragraaf 4.1.4.

De Methaanverordening bevat regelgeving die rechtstreeks op deze instanties van toepassing is.