Hergebruik afval. Wanneer is afval niet langer afval?

december 2016

Onze gemeente streeft er naar om in het kader van de circulaire economie meer afvalstoffen in de lokale afvalverwerking te gaan hergebruiken. Er zijn echter strikte Europeesrechtelijke kaders omtrent afvalverwerking, die hergebruik niet altijd mogelijk maken. Met welke Europese regels omtrent milieu en afvalstoffenbeheer moet rekening worden gehouden bij hergebruik van afvalstoffen?

Antwoord in het kort:

Bij hergebruik van afval is het met name van belang rekening te houden met de Kaderrichtlijn afvalstoffen. De Kaderrichtlijn biedt een raamwerk waarin stoffen of voorwerpen gerekend kunnen  worden als afval of einde-afval. De status einde-afval maakt hergebruik van stoffen of voorwerpen eenvoudiger.

Actieplan Circulaire Economie: maak de cirkel rond

De Europese Commissie heeft in december 2015 omtrent de circulaire economie een ambitieus actieplan aangenomen genaamd  ‘maak de cirkel rond’. Met dit actieplan beoogt de Commissie de overgang naar een circulaire economie binnen de EU te bevorderen. Een circulaire economie kan onder meer bijdragen aan het voorkomen van schaarste van hulpbronnen en instabiele grondstofprijzen. Bijvoorbeeld door afvalstoffen zo veel mogelijk te hergebruiken als grondstoffen voor nieuwe producten. Voornamelijk lokale overheden die vaak belast zijn met afvalverwerking kunnen daarom een substantiële bijdrage leveren aan het realiseren van een circulaire economie.

Voordat bruikbare grondstoffen uit afval kunnen worden gewonnen en hergebruikt, is het belangrijk rekening te houden met een aantal relevante Europeesrechtelijke kaders. Binnen deze kaders is het mogelijk, onder voorwaarden, om afvalstoffen te beschouwen als zogenaamd einde-afval­ (end-of-waste), waardoor zij eenvoudig kunnen worden hergebruikt als grondstof voor nieuwe producten. Zodoende kan bijgedragen worden aan doelstellingen tot het realiseren van een circulaire economie binnen de EU.

De EU Kaderrichtlijn afvalstoffen.

Eén van de belangrijke Europeesrechtelijke kaders als het om afvalstoffen gaat, is de Kaderrichtlijn afvalstoffen uit 2008. Deze Kaderrichtlijn heeft tot doel om het milieu en de menselijke gezondheid te beschermen door middel van:

Een ander doel van de Kaderrichtlijn is om bij te dragen aan realisatie van een zogenaamde Europese recyclingmaatschappij. Deze richtlijn is ook van toepassing op decentrale overheden die – zoals in deze praktijkvraag- zich bezighouden met afvalbeheer. Met name gemeenten hebben een grote rol bij het afvalbeheer. Zij kunnen binnen de kaders van de landelijke en Europese regels hun eigen afvalbeleid ontwikkelen

Het begrip afval in de Kaderrichtlijn afvalstoffen

De Kaderrichtlijn stelt een raamwerk waaruit duidelijk wordt wanneer een stof of voorwerp beschouwd moet worden als afvalstof. Dit is belangrijk omdat specifieke regels en vergunningsprocedures gelden voor verwerking, vervoer en verdere toepassing wanneer er sprake is van een afvalstof. Deze regels zijn vastgelegd in de Nederlandse Wet milieubeheer en het Landelijk Afvalbeheerplan (LAP). Zo kan een afvalstof niet zonder meer hergebruikt worden als nieuwe grondstof omdat de Wet Milieubeheer dit kan verbieden of strenge voorwaarden kan stellen aan hergebruik.

Een concreet voorbeeld hiervan is hergebruik van biomassa. Wanneer biomassa is te kwalificeren als afval, dan kan zonder vergunning biomassa niet gebruikt worden als biobrandstof. Biomassa dat binnen de Kaderrichtlijn niet als afval wordt beschouwd, kan wel zonder vergunning worden gebruikt als biobrandstof.

De Kaderrichtlijn definieert een afvalstof breed en beschouwt ‘elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen’ (art 3 lid 1) als een afvalstof. Er zijn echter een aantal uitzonderingen waardoor een stof of voorwerp niet binnen het toepassingsbereik van de Kaderrichtlijn valt. Ook zijn er mogelijkheden waardoor een stof of voorwerp niet (meer) als afvalstof kan worden beschouwd.

Afvalstoffen buiten toepassingsgebied Kaderrichtlijn afvalstoffen

Niet van toepassing

Er zijn een aantal stoffen en voorwerpen die buiten het toepassingsbereik van de richtlijn vallen. Voorbeelden hiervan zijn niet-verontreinigde grond en niet-gevaarlijk materiaal afkomstig uit de land- of bosbouw. Artikel 2 van de Kaderrichtlijn somt deze stoffen of voorwerpen op.

Uitgesloten

Tevens zijn er diverse stoffen en voorwerpen uitgesloten van het toepassingsgebied van de Kaderrichtlijn. Dit zijn stoffen en voorwerpen die ook vallen onder het toepassingsbereik van andere relevante Europese regels die ook voorschriften geven over afvalbeheer en mogelijk hergebruik. Dit zijn bijvoorbeeld: afvalwater, kadavers van dieren die niet door slachting zijn gestorven en afvalstoffen die ontstaan bij het winnen van delfstoffen. Dierlijke bijproducten worden  bijvoorbeeld uitgesloten van de Kaderrichtlijn  omdat regulering van dit type stoffen al is vastgelegd in  Verordening (EG) nr. 1774/2002.  Artikel 2 somt deze stoffen of voorwerpen op waarvoor specifieke Europese regelgeving bestaat.

Afvalstoffen binnen het toepassingsgebied Kaderrichtlijn afvalstoffen maar géén afvalstof

Het is ook mogelijk dat een bepaalde stof wel binnen het toepasgebied van de Kaderrichtlijn valt, maar een aparte categorie bijproduct betreft en daarom niet als afvalstof binnen de Kaderrichtlijn wordt gezien.

Bijproduct

Wanneer een stof of voorwerp wél binnen het toepassingsgebied van de Kaderrichtlijn valt en kan worden gekwalificeerd als bijproduct van een productieproces, dan is er géén sprake van een afvalstof in de zin van de Kaderrichtlijn. De Kaderrichtlijn verbindt in artikel 5 de volgende cumulatieve voorwaarden aan de kwalificatie bijproduct:

  1. het is zeker dat de stof of het voorwerp zal worden gebruikt;
  2. de stof of het voorwerp onmiddellijk kan worden gebruikt zonder verder behandeling;
  3. de stof of het voorwerp wordt geproduceerd als onderdeel van een productieproces;
  4. het gebruik van de stof of het voorwerp voldoet aan alle voorschriften inzake producten, milieu en gezondheidsbescherming.

Op basis van deze voorwaarden heeft de Europe Commissie de mogelijkheid nadere criteria op te stellen om bepaalde reststoffen of voorwerpen te kwalificeren als bijproduct. Dit is dit op heden nog niet gebeurd. De Rijksoverheid heeft dit al wel gedaan door middel van een ministeriele regeling. In deze regeling zijn criteria opgesteld waarin voorwaarde 2 en 3 ten aanzien van de kwalificatie bijproduct uit de Kaderrichtlijn afvalstoffen nader wordt gespecificeerd.

Einde-Afval

Wanneer een stof of voorwerp binnen het toepassingsgebied van de kaderrichtlijn valt én kan worden gekwalificeerd als afvalstof , dan is het in bepaalde gevallen toch nog mogelijk om deze niet langer als afvalstof in de zin van de Kaderrichtlijn te beschouwen. Dit kan wanneer een afvalstof een zogenaamde behandeling voor nuttige toepassing heeft ondergaan én voldoet aan criteria opgesteld door de Commissie. Deze criteria kunnen verschillen per afvalstof (art. 6 Kaderrichtlijn). Ze zijn opgesteld met inachtneming van de volgende voorwaarden:

Einde-afvalcriteria

Afvalstoffen met criteria opgesteld door de Commissie

De achterliggende gedachte bij het einde-afval principe is dat afvalstoffen die na behandeling voor nuttige toepassing zullen bijdragen aan een circulaire economie waarbij verspilling van grondstoffen wordt beperkt. De Commissie heeft nadere criteria opgesteld voor afvalstoffen die als mogelijk als einde-afval beschouwd kunnen worden:

Einde-Afvalstoffen met criteria opgesteld door lidstaten

Voor alle andere afvalstoffen waarvoor de Commissie nog geen specifieke einde-afval criteria heeft opgesteld, biedt de Kaderrichtlijn in artikel 6 lid 4 de mogelijkheid voor lidstaten om zelf criteria op te stellen. Dit betekent dat het mogelijk is dat een afvalstof na behandeling voor nuttige toepassing wel door lidstaat X wordt erkent als einde-afval maar niet in lidstaat Y. Nederland heeft dit vastgesteld in artikel 1.1 lid 6 Wet milieubeheer. Er zijn tot nu toe alleen voor steenachtige afvalstoffen in korrel vorm specifieke ­einde-afval criteria opgesteld. (Regeling nr. IENM/BSK-2015/18222).

Einde-Afvalstoffen zonder opgestelde criteria

Alle andere afvalstoffen waarvoor (nog) geen einde-afval-criteria zijn opgesteld, kunnen mogelijk toch nog als einde-afval worden beschouwd ingevolge artikel 6 lid 4 Kaderrichtlijn. Dit kan echter alleen wanneer door de afvalproducent, per geval, productielocatie, toepassing en afnemer, aan het bevoegd gezag wordt aangetoond dat aan de algemene ­einde-afval-criteria uit de Kaderrichtlijn afvalstoffen is voldaan.

Het ministerie van Infrastructuur en Milieu biedt een webtoets aan waarmee een indicatie kan worden verkregen of een stof of voorwerp moet worden beschouwd als afvalstof of mogelijk als ­einde-afval binnen de Kaderrichtlijn Afvalstoffen.

Door:

David Schutrups en Femke Salverda, Europa decentraal

Meer informatie:

Wat houden de Europese en nationale plannen omtrent circulaire economie in?, Praktijkvraag Europa decentraal
MiliEUverkenner, Europa decentraal
Milieu en Klimaat, Europa decentraal
EU action plan Circular Economy, Europese Commissie
What-a-waste!, Bridge! Europa decentraal
Animatie What-a-waste!, Bridge! Europa decentraal
Kenniscentrum InfoMil, Rijksoverheid

MEER WETEN OVER DIT ONDERWERP?

Werkt u voor een decentrale overheid of het Rijk en hebt u een vraag over dit onderwerp? Neem dan contact op met de helpdesk van Europa decentraal:

STEL UW VRAAG

X