Recente uitspraken toetsen bestemmingsplan en brancheringsregeling aan Dienstenrichtlijn

14 april 2020Dienstenrichtlijn

Onlangs zijn er twee uitspraken van de Raad van State verschenen omtrent de toepassing van de Dienstenrichtlijn. In dit bericht worden de twee uitspraken en het oordeel van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State samengevat. De eerste uitspraak ziet op het bestemmingsplan van de gemeente Amsterdam en de eventuele strijdigheid met de Dienstenrichtlijn. In de tweede uitspraak oordeelt de Afdeling of de motivering van een brancheringsregeling voldoet aan de eisen die de Dienstenrichtlijn daaraan stelt.

Beoordeling bestemmingsplan in het licht van de Dienstenrichtlijn

Op 25 maart deed de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) uitspraak in een zaak waar de vraag speelde of het bestemmingsplan van de gemeente Amsterdam in strijd is met de Dienstenrichtlijn. Volgens appellant zou het bestemmingsplan in strijd zijn met artikel 10 (vergunningstelsels) en artikel 15 lid 3 sub 3 (evenredigheidsbeginsel) van de Dienstenrichtlijn. In het betreffende geschil was de aanvraag voor een exploitatievergunning voor een vestiging van de fastfoodketen Five Guys in de Amsterdamse binnenstad afgekeurd. De burgermeester van Amsterdam weigerde de exploitatievergunning op grond van het systeem van horecacategorieën. Five Guys voldoet als fastfoodrestaurant niet aan de criteria voor horecazaken die zich in het desbetreffende deel van de binnenstad mogen vestigen. De betreffende ondernemer was het niet eens met dit besluit en stelde dat het systeem van horecacategorieën in strijd zou zijn met de Dienstenrichtlijn.

Strijdigheid met bepalingen omtrent vergunningstelsels en evenredigheidsbeginsel

Artikel 10 Dienstenrichtlijn stelt verplicht dat vergunningstelsels gebaseerd moeten zijn op bepaalde criteria. Zo moet een vergunningsstelsel bijvoorbeeld gerechtvaardigd zijn om een dwingende reden van algemeen belang (lid 2, sub b). De Afdeling oordeelde echter dat de horecacategorieën aan alle vereisten van de Dienstenrichtlijn voldoen. Zo is het hanteren van dit systeem bijvoorbeeld gerechtvaardigd in het licht van de onderliggende dwingende reden van algemeen belang, namelijk de bescherming van het stedelijk milieu. Verder zijn de definities van de horecacategorieën voldoende onderscheidend en daardoor voldoende duidelijk en objectief. Door de voorafgaande bekendmaking ervan in de Uitvoeringsnotitie en Conceptvoorstel wordt ook voldaan aan het transparantievereiste. Bij de beoordeling of er strijdigheid zou zijn met artikel 15 lid 3 sub c van de Dienstenrichtlijn, komt de Afdeling tot de conclusie dat er geen sprake is van evidente strijd tussen het bestemmingsplan en het betreffende artikel van de Dienstenrichtlijn. Volgens de Afdeling kan niet worden geoordeeld dat de beperking in het bestemmingsplan er niet toe strekt het beoogde doel (bescherming van stedelijk milieu) coherent en systematisch te bereiken.

Motivering van brancheringsregeling

In de uitspraak van 1 april oordeelde de ABRvS of de nieuwe motivering van de brancheringsregeling van de gemeente Schijndel (nu Meierijstad) voldoet aan de eisen van de Europese Dienstenrichtlijn (Drl). In de tussenuitspraak van 19 december 2018 had de Afdeling gebreken geconstateerd in de motivering van de planregeling van de gemeente.

Tussenuitspraak

De gemeente Meierijstad heeft in een planregeling opgenomen dat branchevreemde detailhandel van maximaal 250 m2 is toegestaan en tevens een deelbeperking vastgesteld. Hiermee wil de gemeente de leefbaarheid van het stadscentrum behouden en leegstand in het binnenstedelijk gebied voorkomen. De appellant, een eigenaar van een winkelfiliaal van een discountketen, wil uitbreiden wat door deze regeling niet toegestaan is.

Een brancheringsregeling is een territoriale beperking in de zin van artikel 15, lid 2 sub a Drl. Daarom dient een bestemmingsplan dat een brancheringsregeling bevat te voldoen aan de drie voorwaarden van artikel 15 lid 3 Drl: non-discriminatie, noodzakelijkheid en evenredigheid. Hoewel de Afdeling in de tussenuitspraak oordeelde dat de planregelingen voldeden aan de eerste twee voorwaarden, oordeelde de Afdeling dat de raad onvoldoende duidelijk had gemaakt dat de planregeling voldoet aan het evenredigheidsbeginsel en werd verzocht dit alsnog te doen.

In de zaak Visser Vastgoed (zie voor een stapsgewijze uiteenzetting hiervan de recent gepubliceerde factsheet) heeft de Afdeling gesteld dat voor de onderbouwing van de geschiktheid van de brancheringsregeling twee stappen uitgevoerd moeten worden. De eerste stap, het laten uitvoeren van onderzoek naar de effectiviteit van ruimtelijk detailhandelsbeleid, heeft de gemeente vervuld. Omdat de raad niet heeft voldaan aan de motivatieplicht van stap twee, kreeg zij de mogelijkheid om hier alsnog aan te voldoen.

Zinvolle bijdrage aan het totaalpakket en niet verder dan nodig; geen andere, minder beperkende maatregel

De raad heeft haar nieuwe motivering gebaseerd op vijf deelaspecten van de stad, namelijk geografische kenmerken, de demografische structuur, de sociaal economische structuur, toerisme en de ruimtelijke detailhandelstructuur. De Afdeling komt tot de conclusie dat de raad met deze deelaspecten voldoende heeft gemotiveerd dat de gemeente Meierijstad een gemiddelde gemeente is en de algemene onderzoeken daarom ook van toepassing zijn op de planregeling in casu.

Met betrekking tot de situatie van de gemeente Meijerijstad concludeert de Afdeling dat de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de beperking een zinvolle bijdrage levert aan het totale pakket maatregelen en dat het doel niet met andere, minder beperkende maatregelen kan worden bereikt. Volgens de Afdeling zou zonder de vastgelegde beperkingen in de planregeling het nevenassortiment van winkels – in casu het filiaal van de appellant – groter worden dan dat van individuele winkels in het centrum. Volgens de Afdeling heeft de raad ook terecht gesteld dat de reeds gehanteerde alternatieve maatregelen, bijvoorbeeld citymanagement, ontoereikend zijn voor het bereiken van het met deze regeling beoogde doelen.

Toepassing bij toetsing brancheringsregeling

Deze uitspraak biedt decentrale overheden inzicht in hoe een brancheringsregeling beoordeeld wordt in het licht van het evenredigheidsbeginsel zoals neergelegd in artikel 15 lid 3 Drl. Uit deze uitspraak blijkt dat wanneer gemeenten een algemeen onderzoek aanleveren, zij uitgebreid dienen te motiveren dat het onderzoek ook van toepassing is op hun situatie. In dit geval was het voldoende dat de gemeente Meierijstad aantoonde dat de situatie in haar gemeente niet afwijkt van die in de onderzoeken. Bij de beoordeling van de evenredigheid moet een gemeente ook alle reeds ingezette alternatieven uiteenzetten en motiveren waarom deze alternatieven ontoereikend zijn om het beoogde doel van een regeling te bereiken.

Voor meer informatie over rechtspraak en de toepassing van de Dienstenrichtlijn verwijzen wij u graag naar de factsheet Rechtspraak over de toepassing van de Europese Dienstenrichtlijn van Kenniscentrum Europa decentraal.

Bron:

ABRvS 25 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:873
ABRvS 1 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:972

Door:

Melanie Klus en Laura Hollmann, Kenniscentrum Europa decentraal

Meer informatie:

Factsheet Rechtspraak over de toepassing van de Europese Dienstenrichtlijn, Kenniscentrum Europa decentraal.
Wat betekent de einduitspraak in de Appingedam-zaak voor andere gemeenten?, Kenniscentrum Europa decentraal