Kenniscentrum Europa Decentraal (KED) scant het beleid van de Europese Unie (EU) op decentrale relevantie. Deze inhoud gaat vaak uit van basiskennis van het Europese recht en beleid, maar dat is niet altijd zo vanzelfsprekend. In elke tweewekelijkse Europese Ster geeft KED daarom twaalf inhoudelijke publicaties die meer zingeven aan en helderheid scheppen over de werking van Europees recht en beleid voor de decentrale praktijk.
Deze tweede EuroSCAN gaat in op de decentrale relevantie van de belangrijkste EU-instellingen en -organen en hun verhouding tot lidstaten en decentrale overheden. Artikel 13 tot en met 19 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) leggen het institutionele kader van de EU vast. Artikelen 223 tot en met 287 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU) geven specifiekere regels per instelling. Naast deze instellingen heeft de EU ook zogeheten organen. Voor decentrale overheden is het Comité van de Regio’s hiervan het meest relevant. De verhouding met en betrokkenheid van lidstaten en decentrale overheden verwerken we per deelkopje. Die verhouding valt uiteen in aspecten van volksvertegenwoordiging, belangenbehartiging, ruimte voor implementatie en controle op het beleid in de EU.
Europees Parlement
Het Europees Parlement (hierna EP) is de enige EU-instelling waarin de bevolking van de lidstaten hun vertegenwoordiging kiest. Elke vijf jaar zijn er rechtstreekse verkiezingen waarbij inwoners nieuwe Europese parlementsleden kiezen. Zij mogen hierbij alleen kiezen uit kandidaten uit hun eigen lidstaat.
De Europese Raad bepaalt het maximumaantal beschikbare zetels per lidstaat, na goedkeuring van het EP en binnen de regels van de Verdragen. Het huidige totaalaantal zetels staat sinds de verkiezingen in 2024 op 720 plus voorzitter. Binnen dit maximumaantal per lidstaat vindt de zetelverdeling naar nationale partijen plaats.
Al kent het EP in beginsel een zetelverdeling voor lidstaten op grond van een berekening naar inwonertal, toch geldt een minimum van zes zetels en een maximum van 96. Dit minimum geldt voor Malta, Luxemburg en Cyprus. Duitsland heeft het maximum. Nederland bezet na de laatste verkiezingen 31 zetels. Na de verkiezingen ontstaan in het Europees Parlement fracties. Die moeten een minimum van 23 zetels hebben volgens het Reglement van het EP.[1] Fracties vullen de agendafunctie van het EP in en krijgen recht tot spreektijd, faciliteiten, personeel en budget. Dit betekent dat bij fractievorming de indeling naar nationale politieke partijen vervaagt.
De EP heeft op grond van de Verdragen drie hoofdtaken: medewetgeving, begroting en controle van de Europese Commissie. De wetgevende taak voert het EP voornamelijk met de Raad uit. Verder kiest het EP de voorzitter van de Europese Commissie en heeft het de bevoegdheid om de gehele Commissie te ontbinden. De regels waar het Europees Parlement bevoegdheden aan ontleent staan in artikelen 14 van het VEU en 223 en volgende van het VWEU. Het Europees Parlement spreekt zich uit via resoluties.[2]
Europese Raad
De Europese Raad bestaat uit alle regeringsleiders en staatshoofden, een voorzitter en de voorzitter van de Europese Commissie. Deze instelling kwam in de jaren ’70 al onofficieel samen, maar kreeg in 1987 met de Eerste Europese Akte een juridische grondslag in de Verdragen. De Europese Raad bepaalt de algemene beleidslijnen voor de EU en stelt geen wetgeving vast. Het komt in ieder geval vier keer per jaar bijeen om te vergaderen. Zulke vergaderingen worden ook wel een Europese of EU-top genoemd. Kenmerkend voor Europese integratie is dat de Europese Raad aan andere instellingen oproepen doet om ergens voor in actie te komen. De normen voor de Europese Raad staan in artikelen 15 van het VEU en 235 en 236 van het VWEU. De Europese Raad spreekt zich uit bij conclusies.[3]
Raad van de Europese Unie
De Raad van de EU (hierna Raad), voorheen ook bekend als de Raad van Ministers, is samen met het EP verantwoordelijk voor de wetgeving en begroting. Daarnaast beslist de Raad over het sluiten van internationale overeenkomsten. De instelling bestaat uit vertegenwoordigers op ministerieel niveau en kent tien verschillende formaties naargelang het beleidsterrein:
- Algemene Zaken
- Buitenlandse Zaken
- Concurrentievermogen
- Economische en Financiële Zaken
- Justitie en Binnenlandse Zaken
- Landbouw en Visserij
- Milieu
- Onderwijs, Jeugdzaken, Cultuur en Sport
- Vervoer, Telecommunicatie en Energie
- Werkgelegenheid, sociaal beleid, volksgezondheid en consumentenzaken
De Raad stemt meestal met gekwalificeerde meerderheid, maar handelt ongeacht de formatie als één, uniforme instelling. Het Comité van Permanente Vertegenwoordigers (COREPER) staat de Raad bij en bereidt zijn werkzaamheden voor. De regels waar de Raad bevoegdheden aan ontleent staan in artikelen 16 van het VEU en 237 tot en met 243 van het VWEU.
De Europese Commissie
Ook de Europese Commissie (hierna Commissie) is een instelling die sterk het belang van de Europese Unie dient. Elke lidstaat vaardigt één Commissaris af.[4] Naast Commissarissen met specifieke portefeuilles heeft de Commissie een voorzitter en een Hoge Vertegenwoordiger van de EU voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, tevens vicevoorzitter. Alle Commissarissen moeten uitsluitend het EU-belang behartigen. Voor wat de uitoefening van hun functie betreft doet hun nationaliteit er na benoeming dus niet meer toe.
De Commissie heeft een specifieke functie in de meeste wetgevingsprocessen. Binnen de zogeheten gewone wetgevingsprocedure heeft zij het exclusief recht van initiatief, waardoor zij als enige wetsvoorstellen mag doen en intrekken.[5] Daarnaast heeft de Commissie de rol van hoeder van de Verdragen. Dit betekent dat zij zowel tegen individuele partijen als lidstaten procedures mag voeren, tot aan het Hof van Justitie van de EU. Verder vertegenwoordigt de Commissie de Unie in externe aangelegenheden. De regels waar de Europese Commissie bevoegdheden aan ontleent staan in artikel 17 van het VEU en 244 tot en met 250 van het VWEU.
Wetgeving en uitvoering in EU is gedeeld
De Commissie, de Raad en het Europees Parlement tezamen maken dus de meeste wetgeving die invloed hebben op de decentrale overheden. Bestuur, beleidsvorming en de uitvoering daarvan delen de Commissie, de Raad, en de Europese Raad en vindt ook veel per Instelling individueel plaats. Verder, vanwege de autonomie van de Europese rechtsorde en het loyaliteitsbeginsel moeten ook centrale en decentrale overheden van de lidstaten veel van het Europese beleid en wetgeving implementeren.
Hof van Justitie
Het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) is de rechtsprekende instelling van de EU. Deze instelling bestaat uit twee instanties: het Hof van Justitie en het Gerecht. Artikel 256 VWEU bepaalt welke van deze twee de zaken in eerste en eventueel enige instantie afdoen. Bij het Hof zijn ook verschillende Advocaten-Generaal actief, die het Hof kunnen adviseren over een te nemen uitspraak.
Voor het Hof van Justitie van de Europese Unie kunnen verschillende partijen verschillende procedures voeren. De bekendste hiervan zijn handhavingsprocedures van het Europees recht die de Europese Commissie tegen lidstaten voert, maar ook andere lidstaten tegen lidstaten kunnen voeren (artikelen 258-260 VWEU), vernietigingsprocedures tegen EU-rechtelijke handelingen voor verschillende beroepsgroepen (263 VWEU) en prejudiciële vraagprocedures waarbij het Hof antwoord mag geven op vragen van rechterlijke instanties van de lidstaten over het Unierecht (artikel 267 VWEU).[6] Het Hof van Justitie spreekt zich uit via arresten, de Advocaten-Generaal via Conclusie. De regels waar het Hof bevoegdheden aan ontleent staan in artikelen 19 van het VEU en 251 tot en met 281 VWEU
Europese Rekenkamer
De Europese Rekenkamer controleert alle jaarrekeningen van de EU. Alle lidstaten krijgen één vertegenwoordiger in de Rekenkamer, maar deze moeten dat ambt net als Eurocommissarissen in het algehele EU-belang uitoefenen, onafhankelijk van lidstaatsbelangen. Deze instelling doet dat door de rekeningen van alle ontvangsten en uitgaven van de instellingen, organen en andere instanties die de Unie heeft ingesteld te onderzoeken op betrouwbaarheid, regelmatigheid en wettigheid. De Rekenkamer brengt hierover elk jaar een jaarverslag uit. Op deze manier kan eenieder nauwkeuriger inzicht verkrijgen in het beleid van de EU en waar mogelijk scherper de andere instellingen beïnvloeden. Naast jaarverslagen kan de Rekenkamer speciale verslagen, adviezen en analyses opstellen.[7] De regels waar de Rekenkamer bevoegdheden aan ontleent staan in artikelen 285 tot en met 287 van het VWEU.
EU-orgaan – Comité van de Regio’s
Naast instellingen legitimeren de Verdragen ook verscheidene organen van de EU. De decentraal meest relevante hiervan is het Comité van de Regio’s. De Europese regio’s, steden en dorpen kunnen via het Europees Comité van de Regio’s (Comité) hun stem laten horen en adviseren over Europese besluitvorming. Het Comité van de Regio’s is een adviesorgaan van de Europese Unie. Het organiseert vergaderingen voor de 329 leden en 329 plaatsvervangers om zes keer per jaar bij elkaar te komen ter bespreking van voor regio’s en steden belangrijke onderwerpen. Het Comité kan gevraagd en ongevraagd advies uitbrengen. Het heeft zijn basis in artikel 13 van het VEU en artikelen 306 en verder van het VWEU. Het werd ingesteld bij het Verdrag van Maastricht van 1992. Het Comité hield voor het eerst vergadering in 1994.
Rol en prioriteiten van het Comité
Het Comité vervult een belangrijke functie in het vertegenwoordigen van lokale en regionale overheden bij de Europese Commissie, het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie. Het Comité stelt adviezen op over nieuwe EU-wetgeving die impact heeft op regio’s en steden en kan uit zichzelf resoluties uitvaardigen die de EU oproepen tot verdere actie.[8]
Prioriteiten voor het Comité zijn het bijdragen aan de democratie in de EU, Europa dichter bij de burger brengen en het waarborgen van het Europees cohesiebeleid (het beleid dat als doel heeft de verschillen tussen Europese regio’s te verkleinen). Specifieke prioriteiten in de termijn 2025-2030 zijn terug te dringen tot drie speerpunten: cohesie, veerkracht en nabijheid. Bij bepaalde onderwerpen die lokale en regionale gevolgen hebben, zoals onderwijs, vervoer, of klimaat, zijn de Europese instellingen verplicht om het Comité om advies te vragen. Het is daarna aan die instellingen om te bepalen in hoeverre ze de adviezen opvolgen.
Het Comité fungeert tot slot als beschermer van het subsidiariteitsbeginsel dat de EU alleen optreedt wanneer dat effectiever is dan wanneer lidstaten het zelf zouden doen. In het geval van schendingen mag het Comité naar het Hof van Justitie stappen om Europese wetgeving te vernietigen. Zie daarvoor artikel 8 van Protocol nr. 2 bij de Verdragen.[9]
Nederlandse delegatie
Elke lidstaat heeft een eigen vertegenwoordiging van regionaal of lokaal verkozen volksvertegenwoordigers in het Comité. De zittingsperiode bedraagt vijf jaar. Namens Nederland gaat het om twaalf leden en twaalf plaatsvervangers. De Nederlandse leden worden voorgedragen door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO); zij stellen elk 6 leden en 6 plaatsvervangers voor, die respectievelijk de gemeenten en provincies vertegenwoordigen. De leden worden daarna officieel voorgedragen door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De Nederlandse delegatie stelt jaarlijks een werkprogramma op, waarin de belangrijke thema’s en de prioritaire dossiers van die periode worden benoemd. De koepels publiceren deze op hun websites.
In de volgende EuroSCAN: hoe verhoudt het Verdrag en de wetgevingshandelingen die de Instellingen daar op baseren zich tot de specifieke decentraal relevante dossiers?
[1] Zie bijvoorbeeld artikel 33 lid 2 van het Reglement van het Europees Parlement van 20 januari 2025.
[2] Zie bijvoorbeeld de Wetgevingsresolutie van 13 maart 2024 over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van geharmoniseerde regels betreffende artificiële intelligentie (wet op de artificiële intelligentie).
[3] Zie de Conclusies van de Europese Raad van de Bijeenkomst in Brussel op 20 maart 2025.
[4] Zie hiervoor Besluit 2013/272.
[5] Zie het Wetsvoorstel van 21 april 2021 voor de Verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van geharmoniseerde regels betreffende artificiële intelligentie
[6] Zie voor een voorbeeld van een arrest van het Hof van Justitie, zie in het kader van het vrij verkeer het prejudicieel arrest in de zaken tussen B&W van gemeente Amersfoort tegen X BV (C‑360/15), en Visser Vastgoed Beleggingen BV tegen de Raad van gemeente Appingedam (C‑31/16), ook bekend als het Visser Vastgoed-arrest.
[7] Zie voor een voorbeeld van een speciaal verslag van de Europese Rekenkamer, in het kader van aanbestedingen, het Speciaal verslag 28/2023: Overheidsopdrachten in de EU – Minder concurrentie om opdrachten voor werken, goederen en diensten in de periode 2011‑2021.
[8] Zie voor een voorbeeld van een resolutie van het Comité van de Regio’s, de Resolutie van 24 januari 2025, “Voortbouwen op 30 jaar Europees Comité van de Regio’s: lokale en regionale overheden geven vorm aan de toekomst van Europa”
[9] Tot op heden heeft het Comité zulke procedures nog niet eerder aangespannen. Elk beroep van het Comité in het kader van artikel 267 VWEU moet bovendien gericht zijn “ter vrijwaring” van diens “prerogatieven”.
