EuroSCAN 5 – Jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie

Kenniscentrum Europa Decentraal (KED) scant het beleid van de Europese Unie (EU) op decentrale relevantie. Deze inhoud gaat vaak uit van basiskennis van het Europese recht en beleid, maar dat is niet altijd zo vanzelfsprekend. Via de Europese Ster geeft KED daarom inhoudelijke publicaties die meer zingeven aan en helderheid scheppen over de werking van Europees recht en beleid voor de decentrale praktijk.

Begin 2026 herpakken wij onze reeks. In deze vijfde Euroscan vullen we een lacune in onze informatievoorziening, door in te gaan op de decentrale relevantie van de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: ‘HvJ-EU’ of ‘Hof’) en de uitkomsten van procedures voor het Hof van Justitie voor gemeentes, provincies, waterschappen en gemeenschappelijke regelingen.

Deel 1:  Het Hof van Justitie in de Unierechtelijke rechtsorde

Het Hof van Justitie van de Europese Unie is de EU-instelling die de eerbiediging van het recht controleert bij de uitlegging en toepassing van de Europese Verdragen.^[1] In de academische literatuur wordt deze rol vaak omschreven als die van een quasi-constitutionele rechter. Hoewel de EU geen formele grondwet kent, heeft het Hof in de afgelopen decennia beginselen, bevoegdheidsgrenzen en rechtsstatelijke normen uitgekristalliseerd die vergelijkbaar zijn met constitutionele rechtspraak in federale systemen. Daarnaast beoogt het Hof met zijn arresten de integriteit, samenhang en werking van de gehele Unierechtsorde te bewaken.

Rechterlijke organisatie

Als instelling bestaat het Hof uit het Hof van Justitie en het Gerecht. Het Hof van Justitie telt één rechter per lidstaat en beslist in kamers van drie, vijf, een grote kamer van vijftien rechters of in voltallige zitting.^[2] Het Gerecht kent twee rechters per lidstaat en beslist ook in kamers van vergelijkbare omvang.^[3] Het Hof heeft daarnaast elf advocaten-generaal.^[4] Tegen arresten van het Gerecht is beroep bij het Hof mogelijk. Verder beantwoordt het Hof vragen van nationale rechters over het Europees recht voordat zij in de nationale procedures uitspraak doen – het Gerecht mag dit sinds 2024 op specifieke terreinen^[5] – en beslist het in overige geschillen die de Verdragen aan hem toewijzen.

Functie binnen de institutionele rechtsorde van de EU

Waar Commissie, Raad en het Europees Parlement wetgeven, Commissie op naleving van het Europees recht toeziet, bewaakt het Hof het institutionele evenwicht en ziet erop toe dat handelingen van de instellingen binnen de verdragsgrenzen blijven. Lidstaten mogen de werking van het Unierecht daarbij niet afzwakken of blokkeren; deze verplichting werkt binnen de nationale bestuursorganisatie door naar decentrale autoriteiten.

Tegelijkertijd wekt het Unierecht soms spanning op met nationale constitutionele rechtsordes en welke rechter daarover het definitieve oordeel mag vellen. Met name het hoogste Duitse rechterlijke college dat bindende uitspraken mag doen over de Duitse grondwet, het Bundesverfassungsgericht, voert hier actief discussie met het Hof. De nationale grondwet van Duitsland blijft leidend en de EU-instellingen, ook het Hof van Justitie, bij al het Europese recht voor een evenredige afweging moeten zorgen, aldus de Duitse rechter in Karlsruhe, anders treedt zij buiten haar bevoegdheden.^[6] Ook het Hof van Justitie gaat van een dergelijke benadering uit in zijn rechtspraak over loyale samenwerking.^[7] Dat beginsel is een belangrijk verbindend element tussen de Unierechtsorde en de nationale rechtsordes.^[8] Het verplicht de lidstaat om maatregelen te nemen die nodig zijn om Unierecht effectief toe te passen. Deze Euroscan noemt het beginsel vooral als achtergrond voor de rol van nationale rechters en overheden binnen het Unierechtelijke systeem.

Beginselen

De rechtspraak van het Hof heeft geleid tot drie fundamentele beginselen die centraal staan in de Europese rechtsorde: rechtstreekse werking, voorrang en doeltreffendheid.^[9]

Rechtstreekse werking: Rechtstreekse werking betekent dat burgers en bedrijven bepaalde regels van het Unierecht rechtstreeks kunnen inroepen bij de nationale rechter. Daardoor hangt de toepassing van het Unierecht niet af van nationale wetgeving of beleid. Het Hof van Justitie heeft dit beginsel geïntroduceerd in het arrest Van Gend en Loos,^[10] waarin het oordeelde dat het Unierecht van autonome aard is, en uit zichzelf rechten kan toekennen aan particulieren die nationale rechters moeten beschermen. Via de prejudiciële procedure zorgt het Hof ervoor dat deze regels in alle lidstaten op dezelfde manier worden uitgelegd.

Voorrang: Wanneer nationale wetgeving in strijd is met Unierecht, moet de nationale regel buiten toepassing worden gelaten. Dit geldt ook voor nationale wetgeving die later tot stand is gekomen. Het Hof van Justitie heeft dit beginsel vastgesteld in het arrest Costa/ENEL^[11] en later verduidelijkt in Simmenthal,^[12] waarin het oordeelde dat nationale rechters strijdig nationaal recht direct terzijde moeten schuiven, zonder eerst een nationale procedure af te wachten.

Doeltreffendheid: Nationale procedureregels mogen de werking van het Unierecht niet ondermijnen. Lidstaten mogen hun eigen procesrecht toepassen, maar alleen zolang de uitoefening van Unierechtelijke rechten niet onmogelijk of uiterst moeilijk wordt gemaakt. Dit volgt uit de arresten Rewe^[13] en Comet.^[14]

Interpretatiemethoden

Het Hof van Justitie maakt in zijn rechtspraak gebruik van verschillende interpretatiemethoden, zoals tekstuele/grammaticale, rechtssystematische, historische, en als voornaamste de teleologische (expliciet kijken naar het doel of de bedoeling van de wet) benadering. In kernarresten als Van Gend & Loos, Costa/ENEL en Simmenthal voerde een teleologische benadering de boventoon, doordat het Hof bepalingen van het Unierecht uitlegde in het licht van de doelstellingen en samenhang van de Unie, wat leidde tot fundamentele leerstukken als rechtstreekse werking, voorrang van Unierecht en de verplichting voor nationale rechters om strijdig nationaal recht buiten toepassing te laten.

Deel 2: Kernprocedures van het Hof

Het Hof van Justitie mag binnen drie procedures uitspraken doen ter controle van de naleving van het Unierecht respectievelijk de rechtmatigheid van handelingen van de instellingen, of ter verzekering van een uniforme interpretatie van het Europese recht. Dit zijn:

• de inbreukprocedure;
• het beroep op nietigverklaring, respectievelijk nalaten; en
• de prejudiciële procedure.

Per procedure geeft deze Euroscan de kern aan.

1. De inbreukprocedure (artikelen 258–260 VWEU)

Wanneer een lidstaat verplichtingen uit het Unierecht niet nakomt, kan de Commissie of een andere lidstaat via de Europese Commissie een inbreukprocedure starten. De procedure kent een administratieve, buitengerechtelijke fase en, indien herstel uitblijft, een gerechtelijke fase bij het Hof. Elke stap is procedureel vastgelegd en eindigt met een formeel besluit.^[15]

De administratieve fase vindt als volgt plaats:

1. De Commissie verstuurt een aanmaningsbrief, waarin zij de lidstaat verzoekt de vermeende schending toe te lichten en te herstellen
2. De lidstaat krijgt de gelegenheid met een redelijke termijn om erop te reageren.
3. De Commissie kan daaropvolgend een met redenen omkleed advies uitbrengen wanneer het dit antwoord onvoldoende acht.
4. Ook hier krijgt de lidstaat een redelijke termijn om op het advies te reageren.
5. De Commissie kan de zaak vervolgens aanhangig maken bij het Hof, indien de gevraagde actie uitblijft.

Als een lidstaat van plan is om jegens een andere lidstaat actie onder deze procedure te ondernemen, moet deze eerst de Europese Commissie uitnodigen om op te treden.^[16] De Commissie mag dan bovenstaande procedure toepassen. Als die actie uitblijft, kan de lidstaat de zaak rechtstreeks aanhangig maken bij het Hof.

Indien het Hof schending vaststelt, moet de lidstaat onmiddellijk maatregelen nemen om aan het arrest te voldoen.^[17] Bij het niet of onvolledig meedelen van omzettingsmaatregelen voor een richtlijn mag de Commissie al in de eerste procedurestap financiële sancties vorderen.^[18]

2. De vernietigings- en actieprocedures

Met de vernietigingsprocedure controleert het Hof van Justitie de rechtmatigheid van handelingen van EU-instellingen.^[22] Deze procedure moet voorkomen dat de EU-instellingen buiten hun bevoegdheden treden, procedurele voorschriften negeren of algemene rechtsbeginselen schenden. Verdragstechnisch kent deze procedure een spiegel met het beroep wegens nalatigheid, als een instelling nalaat een handeling te verrichten waartoe zij verplicht is.^[23] Om deze procedure te kunnen toepassen, geeft artikel 263 van het VWEU voorwaarden die regelen:

• tegen welke handelingen vernietiging ingeroepen mag worden,
• wie, onder welke voorwaarden, die beroepen mogen instellen,
• welke beroepsgronden zij hiervoor mogen aandragen,
• binnen welke termijn dat beroep moet plaatsvinden en
• welke gevolgen een uitspraak van het Hof heeft.

Deze voorwaarden komen hierna achtereenvolgens aan bod.

Handelingen die voorwerp van beroep mogen vormen:

• wetgevingshandelingen;^[24]
• handelingen van de Raad, van de Commissie en van de Europese Centrale Bank, voor zover het geen aanbevelingen of adviezen betreft;
• handelingen van het Europees Parlement en de Europese Raad die beogen rechtsgevolgen ten aanzien van derden te hebben;
• handelingen van de organen of instanties van de Unie waarmee rechtsgevolgen ten aanzien van derden worden beoogd.^[25]

Wie beroep in mag stellen en onder welke voorwaarden:

• Bevoorrechte partijen: lidstaten, het Europees Parlement, de Raad en de Commissie. Zij kunnen iedere handeling met rechtsgevolgen aanvechten zonder specifieke voorwaarde voor ontvankelijkheid^.[26]
• Semi-bevoorrechte partijen: de Rekenkamer, de Europese Centrale Bank en het Comité van de Regio’s. Zij hebben toegang wanneer hun institutionele prerogatieven in het geding komen.^[27]
• Natuurlijke en rechtspersonen: zij moeten aantonen dat ze ofwel normadressaat zijn, ofwel dat de handeling hen rechtstreeks en individueel raakt, of dat het een regelgevingshandeling betreft die hen rechtstreeks raakt en die geen uitvoeringsmaatregelen met zich meebrengt.^[28]

Specifiek van belang is het criterium individueel geraakt zijn, namelijk of de rechtspositie van een natuurlijk of rechtspersoon (bijvoorbeeld een B.V., GmbH, Ltd, of N.V.) persoonlijk en concreet wordt gewijzigd door een besluit. In de zaak Plaumann legde het Hof van Justitie het criterium van individueel geraakt zijn als volgt uit:

dat zij, die niet zijn de adressaten ener beschikking slechts zouden kunnen stellen dat zij individueel worden geraakt, indien deze beschikking hen betreft uit hoofde van zekere bijzondere hoedanigheden of van een feitelijke situatie, welke hen ten opzichte van ieder ander karakteriseert en hen derhalve individualiseert op soortgelijke wijze als de adressaat^[29]

Kortom, als een specifieke rechtshandeling niet aan de decentrale overheid is gericht (normadressaat), moet deze aangeven dat die bepaling haar uitzondert van andere rechtspersonen, haast alsof de rechtshandeling aan haar gericht zou zijn. Dat is overigens iets anders dan rechtstreeks geraakt zijn: daarvoor is het criterium tweeledig, namelijk dat de betreffende bepaling bij inwerkingtreding de normatieve positie van de persoon heeft veranderd, en dat onmiddellijk gebeurt, dus zonder tussenkomst van een andere partij of bepaling.^[30]

Beroepsgronden

De redenen voor nietigheid die ontvankelijke partijen mogen bepleiten zijn als volgt:

• onbevoegdheid,
• schending van wezenlijke vormvoorschriften,
• schending van de Verdragen of van enige uitvoeringsregeling daarvan, of
• misbruik van bevoegdheid.^[31]

Het Hof onderzoekt in de procedure of de handeling in strijd is met het Unierecht of dat sprake is van een onrechtmatige nalatigheid. Bij de toetsing van handelingen van Unie-instellingen past het Hof in veel zaken een evenredigheidsbeoordeling toe. Deze proportionaliteitstoets kent variërende intensiteit: van marginale toetsing bij complexe economische of technische beoordelingen tot striktere toetsing in zaken waar grondrechten of procedurele normen centraal staan.

Termijn en gevolgen

De beroepstermijn is twee maanden, plus tien dagen vanwege de afstanden in de Europese Unie om een beroep in te dienen. Voor de meeste wet- en regelgevingshandelingen geldt dat die termijn begint te lopen vanaf het moment van bekendmaking van de handeling.^[32]

Bij gegrondverklaring van de aangevoerde redenen verklaart het Hof de betwiste handeling nietig, kan het bepaalde gevolgen van de handeling als definitief aanmerken,^[33] en moet de betrokken instelling maatregelen nemen om het arrest ten uitvoer te leggen.^[34] Overigens mag elke partij, ongeacht het verstrijken van de beroepstermijn, in een procedure aanvoeren dat een handeling van algemene strekking van de EU onrechtmatig is.^[35]

3. De prejudiciële procedure (artikel 267 VWEU)

De prejudiciële procedure vormt de ruggengraat van de samenwerking tussen nationale rechters en het Hof van Justitie. Ze heeft als doel om uniformiteit van interpretatie en toepassing van het Unierecht te waarborgen. Via prejudiciële beslissingen geeft het Hof van Justitie gezaghebbende uitleg van het Unierecht; nationale rechters kunnen prejudiciële vragen stellen wanneer zij een beslissing over de uitleg of geldigheid van Unierecht noodzakelijk achten, en moeten de uitleg van het Hof in nationale procedures toepassen voorafgaand aan het wijzen van hun vonnis. Het prejudiciële mechanisme vormt daarmee een structureel systeem van rechterlijke samenwerking, waarin nationale en Europese rechters gezamenlijk bijdragen aan de uitleg en ontwikkeling van het Unierecht.

Kern

Nationale rechters kunnen (soms: moeten) vragen voorleggen over:

• de uitleg van het Unierecht, zowel uit de Verdragen als op rechtsbronnen die voortvloeien uit de Verdragen.
• de geldigheid van handelingen van EU-instellingen

Nationale rechters hebben in beginsel het alleenrecht en de beoordelingsvrijheid om vragen over het Europees recht aan het Hof te stellen. Rechters die in eerste instantie uitspraak doen, kunnen een vraag stellen als zij verduidelijking van Europeesrechtelijke normen nodig achten. Rechters in zaken waartegen geen hogere voorziening mogelijk is moeten een vraag over de interpretatie van het Europees recht stellen aan het Hof.

In de CILFIT-zaak gaf het Hof hiervoor de uiterste grens, namelijk dat hoogste nationale rechters mogen afzien van verwijzing bij situaties van:

• acte clair, wanneer de interpretatie van Europeesrechtelijke begrippen in alle gevallen uniform uitlegbaar is door de rechter, en de
• acte éclairé, waarbij in een zodanig sterk overeenkomend geval gelijke vragen gesteld zijn aan het Hof van Justitie en daarop antwoord is gegeven, dat geen vraag meer nodig is.^[36]

Voorbeeld en specificering van acte clair en acte éclairé concepten: X en Van Dijk.
Het Hof specificeerde deze leer verder in de uitspraak op gevoegde zaken X en Van Dijk. De zaken gingen over afgiftes van specifieke (E101-)verklaringen ter vaststelling van het toepasselijke recht voor sociale zekerheid van grensmedewerkers op grond van de toen geldende Verordening 1408/71, terwijl ook het internationale Rijnvarendenverdrag van toepassing was op beide zeelieden. In de zaak X stelde het Gerechtshof Den Bosch vragen aan het Hof van Justitie naar de betekenis van het besluit onder Europees recht. In de zaak Van Dijk stelde de Hoge Raad de vraag of zij verplicht zou zijn de vraag van de lagere rechter aan het Hof af te wachten, als er volgens haar geen redelijke twijfel zou bestaan over de uitlegging en zij hierover in eerder arrest dan ook géén vraag had gesteld.^[37] Het Hof antwoordde dat dit niet verplicht is. De nationale rechterlijke instanties van de lidstaten waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep dragen de uitsluitende verantwoordelijkheid voor het vaststellen van actes clairs en actes éclairés. Alhoewel zij de omstandigheid mogen betrekken dat een lagere rechter simultaan een vraag aan het Hof heeft gesteld, belet hen dat niet om uitspraak te doen.

Hof exclusief bevoegd tot ongeldigheidsverklaring EU-recht

Over het uitspreken van de ongeldigheid van handelingen van EU-instellingen oordeelde het Hof in Foto-Frost dat nationale rechters bevoegdheid hebben om de geldigheid van Europees recht uit te spreken, maar geen bevoegdheid hebben om de óngeldigheid uit te spreken; alleen het Hof mag de geldigheid van Unierechtelijke handelingen beoordelen, in verband met de rechtseenheid in heel de EU.^[38]

Nationale rechter beslist geschil en oordeelt over toepasselijkheid strijdig nationaal recht.

Het Hof geeft geen oordeel over het nationale geschil, maar verduidelijkt de bepaling uit de Verdragen of secundaire wetgeving. De nationale rechter past deze interpretatie vervolgens toe op de feiten van de zaak. Dit stelsel moet tegengaan dat het Unierecht uiteenvalt in afzonderlijke nationale interpretaties.^[39] Niettemin kan een uitleg van het Hof als logisch uitvloeisel hebben dat het nationale recht dat strijdig is met Europees recht buiten toepassing moet blijven.

Deel 3:  Decentrale overheden en procedures bij het Hof

Decentrale overheden passen dagelijks Unierecht toe in uiteenlopende beleidsdomeinen. Zo kunnen tekortkomingen in de uitvoering van het Europese recht door decentrale overheden bijdragen aan inbreukprocedures tegen de lidstaat. Ten tweede kunnen in uitzonderlijke gevallen decentrale overheden rechtstreeks bij het Hof procederen tegen handelingen van de instellingen van de Europese Unie. Ten derde kunnen besluiten van gemeentes, provincies of waterschappen op basis van Unierecht onderwerp worden van nationale procedures waarin de rechter behoefte heeft aan uitleg van het Hof, of aanleiding geven tot een verzoek tot vernietiging van verordeningen, richtlijnen of besluiten. Hiermee krijgt het Unierecht functies door de decentrale bestuurspraktijk heen.^[40] In dit derde deel kijken we per procedure bij het Hof in welke mate een decentrale overheid mag of kan deelnemen aan de procedure.

Inbreukprocedure

Als een decentrale overheid onder rechtstreeks toepasselijk Europees recht valt, moet die in beginsel dat recht naleven. De Europese Commissie is hierbij in beginsel gebonden aan het respect voor de staatsrechtelijke verhoudingen tussen decentrale overheden en de Nederlandse staat als zodanig, waardoor zij zich niet al te veel behoort te mengen in de decentrale gang van zaken.^[41] Bij overtredingen van het Europees recht door een decentrale overheid zullen dan ook de procedurele paden uit artikelen 258 tot en met 260 van het Werkingsverdrag jegens de lidstaat doorlopen kunnen en moeten worden.

De inbreukprocedure richt zich steeds tot de lidstaat als geheel. Implementatiefouten van decentrale overheden, bijvoorbeeld onterecht verleende staatssteun, onjuiste uitvoering van richtlijnen zoals het aanbestedingsrecht of de Dienstenrichtlijn of Omgevingsnormenbesluitswijzigingen kunnen leiden tot een inbreukprocedure tegen de hele lidstaat. Het Hof bevestigde dit in een andere zaak Commissie tegen Spanje over luchtkwaliteit.^[42] In de uitspraak stelde het Hof bovendien dat een lidstaat zich niet mag beroepen op zijn interne bevoegdheidsverdeling om aansprakelijkheid voor schendingen van het Unierecht te ontlopen.

Een specifiek EU-cluster binnen het Ministerie van Buitenlandse zaken vertegenwoordigt Nederland in dergelijke inbreukprocedures bij het Hof, ook wanneer deze het gevolg zijn van handelen of nalaten van provincies, gemeenten of waterschappen.^[43] Europese verplichtingen kunnen daarmee de uitoefening van decentrale autonomie begrenzen. Binnen de kaders van het Unierecht behouden decentrale overheden ruimte om te bepalen op welke wijze Europese verplichtingen worden uitgevoerd en geïmplementeerd, zolang de doelstellingen en de doeltreffende werking van het Unierecht worden gewaarborgd.^[44]

Doorschuiven aansprakelijkheid is staatsaangelegenheid

Wanneer de Europese Commissie een inbreukprocedure in het gelijk gesteld wordt, kan het Hof van Justitie op grond van artikel 260 VWEU financiële sancties opleggen aan de lidstaat. Het Hof richt zich daarbij uitsluitend tot de lidstaat; hoe een lidstaat een opgelegde sanctie intern verdeelt, wordt in beginsel nationaal ingevuld.

Onder het loyaliteitsbeginsel moeten lidstaten vervolgens alle algemene en bijzondere, geschikte maatregelen treffen om naleving van de EU-verplichtingen te verzekeren.^[45] Dat leidde in Nederland in 2002 tot de Wet toezicht Europese subsidies, in 2012 vervangen door de Wet Naleving Europese regelgeving publieke entiteiten. Deze wet kan ingezet worden wanneer publieke entiteiten zoals medeoverheden verzuimen Europeesrechtelijke verplichtingen na te leven of verzuimen om Europese subsidies rechtmatig en doelmatig te besteden of beheer, controle of toezicht ervan te voeren. De wet geeft aan ter zake bevoegde ministers extra bevoegdheden tot en voorwaarden voor het geven van aanwijzingen, resultaatsverwezenlijking en verhaal aan publieke entiteiten in verzuim.

Hierbij ligt voor de hand dat bij interne aansprakelijkstelling wordt aangesloten bij factoren als toerekenbaarheid, verwijtbaarheid, causaliteit en de verdeling van beleids- en uitvoeringsbevoegdheden.^[46] De Unierechtelijke rechtspraak over staatsaansprakelijkheid, zoals het Francovich-arrest, is in dit verband relevant als achtergrondkader voor de toerekening van Unierechtschendingen aan de lidstaat, maar biedt geen directe grondslag voor interne doorbelasting van financiële sancties na een veroordeling op grond van artikel 260 VWEU.^[47]

Vernietigingsprocedure

Decentrale overheden hebben in beginsel weinig directe toegang tot het Hof via de vernietigingsprocedure. In het algemeen worden decentrale overheden vertegenwoordigd via het Rijk en in het Comité van de Regio’s. Verder hebben ze rechtspersoonlijkheid en kunnen in die hoedanigheid procederen tegen handelingen van de EU-instellingen:^[48]

• waarvan zij normadressaat zijn (het besluit is tot hen gericht, draagt hun naam), of
• die de decentrale overheid rechtstreeks en individueel raken.

Dat laatste is met name het geval bij staatssteunbesluiten.

Staatssteunbesluiten met betrokken decentrale overheden
Een voorbeeld dat beide criteria vervult betreft staatssteunbesluiten. In principe richt de Europese Commissie staatssteunbesluiten tot lidstaten. Immers maakt artikel 107 VWEU geen onderscheid naar decentrale overheid, maar richt zich tot de “staten”. Niettemin kunnen decentrale overheden ontvankelijk zijn om bij het Hof van Justitie beroep tot vernietiging in te stellen als het besluit steunmaatregelen betreft die zij (plannen te) nemen,^[49] of hebben genomen.^[50] Het besluit van de Europese Commissie raakt hen namelijk zowel rechtstreeks als individueel, omdat het hun maatregel betreft, het de invulling van hun beleidsvrijheid aangaat en de gevolgen van het besluit – zoals terugvordering – in het besluit aangegeven staan.^[51]

Als decentrale overheden verder menen dat een Unierechtelijke handeling van algemene strekking onrechtmatig is, waarvoor zij niet ontvankelijk hadden kunnen zijn bij het Hof, mogen zij dat opwerpen in rechtszaken voor de nationale rechter.^[52] Die rechter kan vervolgens een prejudiciële vraag stellen aan het Hof om de geldigheid door het Hof te laten controleren.

Prejudiciële procedure

Gemeenten, provincies en waterschappen kunnen partij zijn in nationale procedures waarin Unierecht centraal staat. Hierbij valt te denken aan:

• omgevingsvergunningen met milieuelementen (bijvoorbeeld n.a.v. de Milieueffectrapportagerichtlijn, Richtlijn 2011/92)
• aanbestedingsgeschillen (voortvloeiend uit Richtlijnen 2014/23, 2014/24, of 2014/25)
• naleven van waterkwaliteitsnormen (onder de Kaderrichtlijn water, Richtlijn 2000/60)
• situaties van onverenigbare of onwettig verleende staatssteun (onder artikel 107 en 108 van het VWEU)
• Geschillen die kunnen ontstaan na cyberveiligheidsinbreuken (onder de NIS2-Richtlijn, Richtlijn 2022/2555)
• Ongerechtvaardigd vergunningen verlenen (onder de Dienstenrichtlijn of vrij vestiging of vrij dienstenverkeer)

Beleidsruimte en toetsing door nationale rechter

Prejudiciële uitspraken van het Hof zijn in dit kader relevant omdat de uitleg richtinggevend kan zijn voor hoe nationale rechters decentrale besluiten toetsen. Deze gezaghebbende interpretaties bepalen hoe Unierecht moet worden toegepast en begrenzen daarmee de beleids- en uitvoeringsruimte op gemeentelijk en provinciaal niveau. In Nederland staat deze verhouding niet continu onder grondrechtelijke spanning, maar speelt zij vooral via de vraag wanneer nationale rechters prejudiciële vragen moeten stellen en wanneer de hoogste rechter mag volstaan met een eigen beoordeling op basis van de acte-clair-doctrine. Decentrale overheden opereren daarmee binnen een door het Hof gevormde, geïntegreerde Unierechtelijke rechtsorde en vervullen een sleutelrol bij de naleving en praktische werking van het Unierecht.

De beleidsruimte van decentrale overheden binnen het Unierecht wordt mede bepaald door de beoordelingsmarge die de regels aan de betreffende decentrale overheid laat. Deze marge is doorgaans ruimer bij technisch complexe of economisch gevoelige afwegingen, maar beperkter wanneer grondrechten, milieunormen of procedurele rechtsbescherming in het geding zijn. De intensiteit van rechterlijke toetsing verschilt daardoor per beleidsveld en werkt direct door in de beoordeling van decentrale besluiten.^[53]

Deze doorwerking wordt concreet zichtbaar in nationale procedures waarin rechters decentrale maatregelen aan rechtstreeks werkende bepalingen van het Unierecht mogen toetsen. In zulke zaken verduidelijkt het Hof de Unierechtelijke norm, waarna de nationale rechter deze toepast op het concrete decentrale besluit. Daarmee oefenen recht via nationale procedures indirect invloed uit op de invulling van het Unierecht.

Zo hebben geschillen over het Programma Aanpak Stikstof (PAS) geleid tot intensieve toetsing van nationale vergunning- en beoordelingssystemen aan de MER.^[54] Daarnaast heeft het Hof van Justitie in zijn rechtspraak over de Kaderrichtlijn Water verduidelijkt dat waterkwaliteitsdoelstellingen bindend zijn bij projectbesluiten, wat de inhoudelijke beoordelingsruimte van decentrale overheden begrenst.^[55] Dit fenomeen lichten we nader toe in de toekomstige Euroscan over harmonisatie en doorwerking van het Europees recht.

Slotbeschouwing

Decentrale overheden zijn in de meeste gevallen geen zelfstandige procespartij in procedures bij het Hof van Justitie van de Europese Unie maar staan centraal in de praktische werking van het Unierecht. Hun besluiten en handelingen bepalen in belangrijke mate:

• hoe Europees recht in praktische zaken wordt toegepast.
• of een mogelijke schending van Unierecht ontstaat
• of en zo ja, welke prejudiciële vragen in nationale procedures aan het Hof worden voorgelegd
• welke bestuurlijke en financiële gevolgen optreden na een veroordeling van de lidstaat.

Daarmee spelen decentrale overheden een sleutelrol bij de toepassing en verdere concretisering van het Unierecht. In bepaalde gevallen kunnen misstappen van decentrale overheden gevolgen hebben voor de lidstaat als zodanig, welke intern vervolgens bij hen neergelegd kunnen worden. Dit stelt de naleving van het Europees recht centraal bij de decentrale gang van zaken in Nederland.

---

^[1] Zie artikel 19 lid 1 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (hierna ‘VEU’)

^[2] Zie artikel 251 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (hierna ‘VWEU’) en artikel 16 van het Protocol nr. 3 betreffende het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie.

^[3] Zie artikel 19 lid 2 van het VEU en artikelen 13-29 van het Reglement voor de Procesvoering van het Gerecht. NB let hierbij op wijzigingen van de regels.

^[4] Zie artikelen 19 lid 2 van het VEU, 252 van het VWEU, in verbinding met Besluit 2013/336 van de Raad tot verhoging van het aantal advocaten-generaal bij het Hof van Justitie van de Europese Unie.

^[5] Zie met name Verordening 2024/2019 over de wijziging van Protocol 3 over het Statuut van het Hof van Justitie en verder de samenvattingen van de wetgevingsdatabase EUR-lex.europa.eu over de manier van procederen voor het Hof van justitie, respectievelijk voor het Gerecht, met daarin verwijzingen naar de wijzigingen van de Reglementen van procesvoering. 

^[6] Zie de rechtspraak van het Bundesverfassungsgericht in Solange I (1974), Solange II (1986), het Maastricht-arrest (1993), het Lissabon-arrest (2009) en PSPP (2020).

^[7] Zie o.a. Paul Craig en Gráinne de Búrca, EU Law: Text, Cases, and Materials, 5e editie, Oxford: Oxford University Press 2011, p. 275-314 over ‘constitutional pluralism and supremacy’;

^[8] Zie artikel 4, lid 3, Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU).

^[9] Paul Craig en Gráinne de Búrca, EU Law: Text, Cases, and Materials, 5^e editie, Oxford: Oxford University Press, 2011, pp. 184–205; 276-277 over ‘direct effect and effectiveness’ en 277–296 over ‘supremacy’.

^[10] HvJEG in zaak 26-62, Van Gend en Loos, 5 februari 1963, rechtsoverwegingen 12-13.

^[11] HvJEG in zaak 6-64, Costa/ENEL, 15 juli 1964, rechtsoverwegingen 3–4.

^[12] HvJEG in zaak 106/77, Simmenthal, 9 maart 1978, rechtsoverwegingen 21-24.

^[13] HvJEG, zaak 33/76,Rewe-Zentralfinanz eG en Rewe-Zentral AG tegen Landwirtschaftskammer für das Saarland, 16 december 1976, rechtsoverweging 5.

^[14] HvJEG, zaak 45/76, Comet BV tegen Produktschap voor Siergewassen, 16 december 1976, rechtsoverwegingen 13-16.

^[15] Paul Craig en Gráinne de Búrca, EU Law: Text, Cases, and Materials, 5^e editie, Oxford: Oxford University Press, 2011, pp. 184–205; 276-277 over ‘direct effect and effectiveness’ en 277–296 over ‘supremacy’.

^[16] Zie artikel 259 van het VWEU.

^[17] Zie artikel 260 lid 1 van het VWEU.

^[18] Zie artikel 260 lid 3 van het VWEU.

^[19] Richtlijn 76/160/EEG, in 2006 vervangen door Richtlijn 2006/7 betreffende het beheer van de zwemwaterkwaliteit en tot intrekking van Richtlijn 76/160/EEG.

^[20] HvJ EEG in zaak C-92/96, Commissie tegen Spanje, 12 februari 1998, rechtsoverwegingen 11 tot en met 15.

^[21] HvJ EEG in zaak C-278/01, Commissie tegen Spanje, 25 november2003, rechtsoverwegingen 17, 22, en 62.

^[22] Zie artikel 263 van het VWEU.

^[23] Zie artikel 265 van het VWEU; Paul Craig en Gráinne de Búrca, EU Law: Text, Cases, and Materials, 5e editie, Oxford: Oxford University Press 2011, pp. 400-401; pp. 509-514 over ‘judicial review of EU acts’ en pp. 537-539 over failure to act’.

^[24] Alle volgens de gewone of bijzondere wetgevingsprocedure vastgestelde verordeningen, richtlijnen of besluiten zijn wetgevingshandelingen, zie artikel 289 van het VWEU.

^[25] Zie artikel 263 eerste alinea van het VWEU.

^[26] Zie artikel 263 tweede alinea van het VWEU.

^[27] Zie artikel 263 derde alinea van het VWEU.

^[28] Zie artikel 263 vierde alinea van het VWEU.

^[29] Zie bijvoorbeeld HvJ EG in de zaak 25-62, Plaumann & Co. v Commission (ECLI:EU:C:1963:17), 15 juli 1963, p. 232 (NB: de eerste uitspraken van het Hof van Justitie hadden nog geen overwegingnummers).

^[30] Zie HvJ EG in gevoegde zaken 106-63 en 107-63, Firma Alfred C. Töpfer K.G. et al. tegen Europese Commissie, 1 juli 1965, onder “Ten aanzien van „rechtstreeks geraakt worden””.

^[31] Deze beroepsgronden staan in artikel 263 tweede alinea van het VWEU.

^[32] Zie artikel 263 zesde alinea van het VWEU, en artikel 51 van het Reglement van procesvoering van het Hof van Justitie.

^[33] Zie artikel 264 van het VWEU.

^[34] Zie artikel 266 van het VWEU

^[35] Zie artikel 277 van het VWEU, en voetnoot 43 hierboven.

^[36] HvJ EEG 6 oktober 1982 in zaak C-283/81, Srl CILFIT en Lanificio di Gavardo SpA tegen Ministerie van Volksgezondheid, rechtsoverwegingen 11 en volgende.

^[37] HvJ EU 9 september 2015 in gevoegde zaken C‑72/14 en C‑197/14, X tegen Inspecteur van de Rijksbelastingdienst en T.A. van Dijk tegen Staatssecretaris van Financiën,

^[38] HvJ EEG 22 oktober 1987 in zaak C-314/85, Foto-Frost tegen Hauptzollamt Lübeck-Ost,

^[39] Paul Craig en Gráinne de Búrca, EU Law: Text, Cases, and Materials, 5e editie, Oxford: Oxford University Press 2011, pp. 464-492 over ‘the preliminary ruling procedure’.

^[40] Paul Craig en Gráinne de Búrca, EU Law: Text, Cases, and Materials, 5^e editie, Oxford: Oxford University Press, 2011, pp. 429–463 over ‘infringement procedure’, pp. 464-492 over ‘preliminary ruling procedure’ en pp. 372, 517 over ‘annulment actions and standing of non-privileged applicants’.

^[41] Zie artikel 4 lid 2 van het VEU.

^[42] Zie HvJEEG in zaak C-417/99, Commissie tegen Spanje, 13 september 2001, rechtsoverweging 37.

^[43] Zie Experticecentrum Europees Recht, ‘Deelname Nederland aan EU-Hofzaken’.

^[44] Zie HvJEEG in zaak C-302/97, Konle, 1 juni 1999, rechtsoverweging 62; Paul Craig en Gráinne de Búrca, EU Law: Text, Cases, and Materials, 5^e editie, Oxford: Oxford University Press, 2011, pp. 429-452, over ‘infringement procedure and responsibility of the Member State’.

^[45] Zie artikel 4 lid 3 van het VEU.

^[46] HvJEU in zaak C-302/97, Konle, 1 juni 1999, rechtsoverweging 62; Paul Craig en Gráinne de Búrca, EU Law: Text, Cases, and Materials, 5^e editie, Oxford: Oxford University Press, 2011, pp. 429-452 over ‘infringement procedure and responsibility of the Member State’.

^[47] HvJEU in gevoegde zaken C-6/90 en C-9/90, Francovich e.a., 19 november 1991 rechtsoverweging 35–37; HvJEU in gevoegde zaken C-46/93 en C-48/93, Brasserie du pêcheur en Factortame III, 5 maart 1996, rechtsoverweging 31–33; vgl. HvJEU in zaak C-304/02, Commissie tegen Frankrijk, 12 juli 2005, rechtsoverweging 91–95.

^[48] Voor rechtspersoonlijkheid van decentrale overheden, zie artikel 1 van Boek 2 van het Burgerlijk wetboek.

^[49] Zie bijvoorbeeld HvJ EEG in zaak 222/83, Gemeentes Differdange, Dudelange, Pétange, Esch-sur-Alzette en Sanem van Luxemburg tegen de Europese Commissie, ECLI:EU:C:1984:266.

^[50] Zie bijvoorbeeld Gerecht EU in gevoegde zaken T-186/13,  T‑190/13 en T‑193/13, Koninkrijk der Nederlanden, Gemeente Leidschendam-Voorburg, Bouwfonds Ontwikkeling BV, Schouten & De Jong Projectontwikkeling BV tegen Europese Commissie, ECLI:EU:T:2015:447, 30 juni 2015.

^[51] In het kader van de uitspraak van Hof van Justitie in Zaak C-188/92, Textilwerke Deggendorf tegen Bundesminister für Wirtschaft, ECLI:EU:C:1994:90, zou dat ook verantwoord zijn, omdat zij de geldigheid van Commissiebesluiten niet opnieuw kunnen aanvechten als zij ontvankelijk zouden zijn voor het Hof van Justitie onder artikel 263 VWEU.

^[52] Zie hiertoe ook artikel 277 VWEU.

^[53] Paul Craig en Gráinne de Búrca, EU Law: Text, Cases, and Materials, 5^e editie, Oxford: Oxford University Press, 2011, pp. 226-239 over ‘national procedural autonomy and the principles of equivalence and effectiveness’ en p. 234-264, over ‘judicial remedies and effective legal protection’.

^[54] HvJ EU 7 november 2018, gevoegde zaken C-293/17 en C-294/17, Coöperatie Mobilisation for the Environment UA e.a. tegen Colleges van gedeputeerde staten van Limburg, Gelderland en Noord-Brabant, rechtsoverweging 63–66 en 69–73.

^[55] HvJ EU in zaak C-461/13, Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland eV tegen Bondsrepubliek Duitsland (Weser), 1 juli 2015 rechtsoverweging 50–51 en 64–67.