Het Europees extern beleid beschrijft hoe de Europese Unie (EU) haar belangen en waarden behartigt in de relatie met landen en organisaties buiten de EU. Het laat zien hoe verschillende beleidsinstrumenten, van diplomatie en handel tot veiligheid en samenwerking, samenkomen in het optreden van de EU op het internationale domein. Dit beleid is gebaseerd op artikel 21 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU). Voor decentrale overheden is extern beleid juridisch relevant zodra het wordt omgezet in bindende EU-maatregelen. Bestuurlijke relevantie ontstaat eerder, wanneer politieke aankondigingen of raadsconclusies aanleiding geven om beleid, planning of lopende dossiers tegen het licht te houden. Politieke standpunten en verklaringen hebben op zichzelf geen bindende werking, maar vormen in de praktijk vaak de voorfase van juridisch afdwingbare verplichtingen.
Het Europees extern beleid omvat meerdere beleidsterreinen met uiteenlopende besluitvormingsmechanismen. De EU-verdragen stellen op grond van de artikelen 21 en 22 VEU weliswaar een gemeenschappelijk kader voor extern optreden vast, maar de concrete uitwerking verschilt per terrein. In de praktijk leidt dit ertoe dat sommige onderdelen van het extern beleid worden uitgewerkt in juridisch bindende EU-regels, terwijl andere beperkt blijven tot politieke afstemming tussen lidstaten.
Het Gemeenschappelijk Buitenland- en Veiligheidsbeleid
Het Gemeenschappelijk Buitenland- en Veiligheidsbeleid (GBVB) vormt het deel van het Europees extern beleid waarin lidstaten hun buitenland- en veiligheidsoptreden coördineren, waarbij in tegenstelling tot veel andere EU-beleidsterreinen niet het vaststellen van juridisch bindende regels centraal staat maar het bereiken van politieke overeenstemming tussen de lidstaten overeenkomstig artikel 24 VEU.
Kenmerkend voor het GBVB is het uitgesproken intergouvernementele karakter. De besluitvorming vindt plaats binnen de Raad van de Europese Unie, waarbij de lidstaten de regie behouden en besluiten doorgaans met unanimiteit worden genomen. GBVB-besluiten zijn bindend voor de EU en de lidstaten onderling. Desondanks hebben ze geen directe werking binnen de nationale rechtsorde en scheppen op zichzelf geen rechtstreekse verplichtingen voor decentrale overheden. Zij functioneren echter wel als politiek-juridisch vertrekpunt voor vervolgmaatregelen die wél bindend kunnen worden, zoals sanctieregimes die via EU-verordeningen directe doorwerking krijgen in de decentrale praktijk.
Wanneer raakt Europees extern beleid decentrale overheden?
Europees extern beleid raakt decentrale overheden in juridisch bindende zin wanneer het wordt uitgewerkt in bindende EU-regelgeving. Verordeningen zijn daarbij het duidelijkste voorbeeld, omdat zij op grond van artikel 288 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) rechtstreeks toepasbaar zijn in de lidstaten en kunnen doorwerken in decentrale besluitvorming, bijvoorbeeld bij aanbestedingen, subsidies en samenwerking met niet-EU-partijen.
Voor decentrale overheden is dit onderscheid bepalend, omdat het aangeeft of er sprake is van richtinggevende uitspraken of van juridisch bindende regels waarmee in de uitvoering rekening moet worden gehouden. Niet de politieke inhoud van extern beleid is daarbij doorslaggevend, maar de juridische vorm waarin het wordt vastgelegd. Pas wanneer sprake is van juridisch bindend EU-recht ontstaat een verplichting om dit in de uitvoering toe te passen. Door hier tijdig kennis van te nemen, kunnen decentrale overheden zich beter voorbereiden op mogelijke gevolgen voor processen, contracten en samenwerkingen.
Toepassing in de praktijk
Politieke ontwikkelingen binnen het extern beleid kunnen een aanwijzing vormen voor toekomstige juridisch bindende verplichtingen waarmee decentrale overheden in hun uitvoering tijdig rekening moeten houden. Op de pagina over Sancties wordt uitgelegd hoe sancties juridisch tot stand komen, hoe zij worden uitgevoerd en welke consequenties dit kan hebben voor het handelen van decentrale overheden.
Bronnen
- Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU)
- Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)