De Europese Dienstenrichtlijn in twee recente uitspraken van de Raad van State

Door de zaak Appingedam, waarin de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) inmiddels einduitspraak heeft gedaan, is de Europese Dienstenrichtlijn (Drl) weer volop onder de aandacht van decentrale overheden. De ABRvS bepaalde in een zaak tegen de gemeente Súdwest-Fryslân dat oppervlaktevoorschriften in een bestemmingsplan kunnen zijn toegestaan onder de Dienstenrichtlijn. Daarnaast werd in een Tilburgse zaak een vergunningsprocedure op grond van de Wet Bibob met succes getoetst aan de Dienstenrichtlijn.

Appingedam-jurisprudentie

De ABRvS bepaalde eerder dit jaar dat de gemeente Appingedam reguliere winkels mag verbieden om zich te vestigen op een woonboulevard aan de rand van de stad. Die uitspraak volgde op een uitspraak van het Europese Hof van Justitie in januari 2018, waarin werd verduidelijkt dat:

  • detailhandel in goederen kwalificeert als ‘dienst’ in de zin van de Dienstenrichtlijn;
  • de Dienstenrichtlijn van toepassing is op een ‘zuiver interne situatie’, zonder grensoverschrijdend element;
  • een bestemmingsplan dat een brancheringsregeling bevat, onder de motiveringsplicht van artikel 15 lid 3 Drl valt.

De ABRvS vroeg de gemeente Appingedam in een tussenuitspraak om een betere onderbouwing van een aangevochten brancheringsregeling in het bestemmingsplan ‘Stad Appingedam’. De nieuwe onderbouwing voldoet volgens de ABRvS aan de eisen van de Dienstenrichtlijn. Dat staat in de einduitspraak van de ABRvS van 24 juli 2019. De einduitspraak laat zien hoe de ABRvS toetst of een brancheringsregeling voldoet aan de motiveringsplicht van artikel 15 lid 3 Drl.

Súdwest-Fryslân

De ABRvS heeft bepaald dat de gemeenteraad van Súdwest-Fryslân heeft voldaan aan de hierboven genoemde motivatieplicht met betrekking tot een bestemmingsplan dat een brancheringsregeling bevat. De gemeenteraad had extra voorwaarden gesteld aan de detailhandel voor vestiging aan het Sint Antoniusplein in Sneek. Individuele detailhandelsvestigingen mochten bijvoorbeeld niet minder dan 500 m2 aan oppervlakte hebben. Dit was bedoeld om de binnenstad tegen leegstand te beschermen – volgens de gemeenteraad zouden anders kleinere detailhandelszaken uit de binnenstad vertrekken en naar het Sint Antoniusplein kunnen verhuizen. Verder was in verband met geluidsoverlast van meerdere vrachtwagenleveringen per dag nog slechts één supermarkt toegestaan aan het Sint Antoniusplein.

Non-discriminatoir en noodzakelijk

De ABRvS stelt allereerst vast dat oppervlaktevoorschriften kwalificeren als “kwantitatieve of territoriale beperkingen” in de zin van artikel 15 lid sub a Drl. Zulke beperkingen zijn toegestaan mits deze non-discriminatoir, noodzakelijk en evenredig zijn.

De eerste voorwaarde (het discriminatieverbod) speelt in de ruimtelijke ordening normaal gesproken geen rol van betekenis. Met betrekking tot de tweede voorwaarde (noodzakelijkheid) moet er sprake zijn van een dwingende reden van algemeen belang die de beperking rechtvaardigt. Er is in Sneek sprake van een leegstands- en daarmee samenhangend leefbaarheidsprobleem. Volgens de ABRvS heeft de gemeenteraad – wat de oppervlaktevoorschriften betreft – op goede gronden geoordeeld dat het streven naar het voorkomen van leegstand in het binnenstedelijk gebied, een goede voorzieningenstructuur en een aanvaardbaar woon- en leefklimaat, noodzakelijk is voor de bescherming van het stedelijk milieu. De bescherming van het stedelijk milieu was in Visser Vastgoed Beleggingen (de Appingedam-zaak) reeds door het Europese Hof van Justitie geïdentificeerd als dwingende reden van algemeen belang.

Evenredigheid

De derde voorwaarde van artikel 15 lid 3 Drl (de evenredigheid) houdt in dat een territoriale beperking zoals de brancheringsregeling geschikt moet zijn om het nagestreefde doel (de bescherming van het stedelijk milieu) te bereiken. Ook mag de beperking niet verder gaan dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel moet bovendien niet met andere, mindere beperkende maatregelen ook kunnen worden bereikt. Verder is een beperking alleen geschikt als het doel coherent en systematisch wordt nagestreefd (‘hypocrisietest’). Deze effectiviteit van de brancheringsregeling moet worden onderbouwd aan de hand van een analyse met specifieke gegevens.

Volgens St. Antoniusplein B.V., die deze zaak aanhangig had gemaakt, wordt het bestemmingsplan niet coherent en systematisch toegepast. Bestemmingsplannen voor andere (soortgelijke) schillocaties in de gemeente kennen niet dezelfde soort beperkingen. Dit voornamelijk omdat de maatregel niet is gericht op bescherming van stedelijk milieu rondom het Sint Antoniusplein, maar op de bescherming van het stadscentrum van Sneek. De gemeente had echter al voorbereidingsbesluiten genomen om de verschillen tussen de locaties niet groter te laten worden; er zouden dus nieuwe bestemmingsplannen komen voor deze locaties. Gemeenten moeten hun beleid dus overal consequent toepassen of daartoe voorbereidingsbesluiten vaststellen.

Met betrekking tot de effectiviteit onderzoekt de ABRvS of de gemeenteraad redelijkerwijs kon concluderen dat de beperkende maatregelen geschikt zijn. Volgens de ABRvS zijn de oppervlaktevoorschriften en de beperking tot één supermarkt in deze zaak effectief voor het bereiken van de beoogde doelen en kunnen die doelen niet met andere, minder beperkende maatregelen – zoals binnenstadmanagement, een subsidieregeling of geluidsbeperkende e-trucks – worden bereikt.

Tilburg

In deze zaak verloor een ondernemer zijn horecavergunning, omdat hij een zakelijk dienstverband had met een persoon die verschillende strafbare feiten op zijn naam had staan. Volgens artikel 3 lid 4 sub c Wet Bibob (Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur) kan dit hem namelijk worden tegengeworpen bij een vergunningsaanvraag. De horecaondernemer betoogt dat artikel 3 van de Wet Bibob in strijd is met artikel 10 lid 2 sub d, e en f Drl. Deze drie bepalingen leggen respectievelijk uit dat de criteria voor vergunningsstelsels duidelijk en ondubbelzinnig, en objectief moeten zijn, en vooraf bekend moeten worden gemaakt.

De ABRvS heeft artikel 3 lid 4 sub c Wet Bibob getoetst aan artikel 10 lid 2 sub d, e en f Drl. De ondernemer was van mening dat de Wet Bibob niet duidelijk toelicht hoe wordt getoetst welk dienstverband tot een ‘ernstig gevaar’ kan leiden – en hoelang een dienstverband verbroken moet zijn voordat dat dienstverband niet meer mee wordt gerekend bij een vergunningsaanvraag. De ABRvS geeft aan dat per geval moet worden bepaald of er een ernstig gevaar dreigt – en daarmee moet die termijn voor hoelang een reeds verbroken dienstverband mee mag worden gerekend, eveneens veranderlijk blijven, afhankelijk per geval. Daarmee bepaalt de ABRvS dat het vergunningsstelsel duidelijk en ondubbelzinnig, en objectief is. In deze zaak is het dienstverband pas aangegaan na de wetswijziging die een verbroken zakelijk dienstverband als tegenwerping mogelijk maakt. Daarom is er geen sprake van een onvoorziene wijziging van de voorwaarden voor een horecavergunning.

Door:

Bram Schreuder en Chris Koedooder, Kenniscentrum Europa Decentraal

Bron:

ECLI:NL:RVS:2019:2939, Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

ECLI:NL:RVS:2019:3050, Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Meer informatie:

Dienstenrichtlijn, Kenniscentrum Europa decentraal

Rechtspraak over de toepassing van de Europese Dienstenrichtlijn, factsheet Kenniscentrum Europa decentraal

Kleine detailhandel buiten het stadscentrum verbieden – Mag dat zomaar?, Kenniscentrum Europa decentraal

Wat betekent de einduitspraak in de Appingedam-zaak voor andere gemeenten?, nieuwsbericht Kenniscentrum Europa decentraal

De toepassing van de Dienstenrichtlijn in vier recente uitspraken, nieuwsbericht Kenniscentrum Europa decentraal

Kamerbrief over gevolgen arrest Visser Vastgoed (Appingedam), nieuwsbericht Kenniscentrum Europa decentraal