Introductie
Het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) gaat in op prejudiciële vragen gesteld door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State rondom inburgering. Mag een overheid een asielstatushouder verplichten om te slagen voor een inburgeringsexamen? En als dat examen niet gehaald wordt, mag de overheid dan een boete opleggen?
De conclusie van het Hof: ja, onder voorwaarden kan een verplichting opgelegd worden om deel te nemen aan en te slagen voor een inburgeringsexamen. Bij het niet slagen voor het inburgeringsexamen mag echter alleen in zeer uitzonderlijke gevallen een boete worden opgelegd, zoals wanneer blijkt dat er sprake is van een bewezen en aanhoudend gebrek aan bereidheid tot integratie. De boete moet evenredig zijn en mag geen buitensporige financiële last leggen op de betrokken persoon, gelet op zijn persoonlijke en gezinssituatie.
Zaak
HvJ EU 4 februari 2025, C-158/23 (Keren)
Feiten
In deze zaak gaat het om een Eritrese asielstatushouder. Hij kwam op 17-jarige leeftijd naar Nederland en werd erkend als persoon die internationale bescherming geniet. Toen hij 18 jaar werd, informeerden de Nederlandse autoriteiten (de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid) hem dat hij volgens de Inburgeringswet 2013 verplicht was om een integratieprogramma te volgen. Daarbij was de vereiste dat hij binnen drie jaar zou slagen voor alle onderdelen van het inburgeringsexamen. De man schreef zich in voor meerdere inburgeringscursussen en -examens, maar nam niet aan alle sessies deel. Voor de cursussen en examens waar hij wel aan deelnam, slaagde hij niet.
Daarop legden de autoriteiten hem een boete van 500 euro op en beslisten dat de asielstatushouder de lening van 10.000 euro, die hij had afgesloten bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) om zijn inburgeringstraject te betalen, volledig moest terugbetalen.
De man spande een rechtszaak aan bij de rechtbank, waar zijn bezwaar ongegrond verklaard werd. Vlak na dit arrest werd hij ontheven van de inburgeringsplicht omdat hij volgens de autoriteiten op dat moment hiertoe voldoende inspanningen had gepleegd. De eerder opgelegde boete bleef echter staan en de lening moest nog steeds terugbetaald worden.
De man ging in hoger beroep bij de Raad van State en beriep zich op onjuiste omzetting van Richtlijn 2011/95 (‘de Kwalificatierichtlijn’) in Nederlands recht (in casu de Wet inburgering 2013). De Richtlijn beschrijft de voorwaarden waaraan personen die internationale bescherming genieten, waaronder asielstatushouders, moeten voldoen om in aanmerking te komen voor bescherming en wat die bescherming inhoudt.
Prejudiciële vragen
De Raad van State heeft de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over verschillende vragen.
1. Verenigbaarheid met Richtlijn 2011/95
“Staat artikel 34 van Richtlijn 2011/95 in de weg van een nationale regeling die een persoon die internationale bescherming geniet (in dit geval een asielstatushouder) verplicht om te slagen voor een inburgeringsexamen, op straffe van een geldboete?”
Artikel 34 van de Richtlijn heeft betrekking op integratievoorzieningen. Lidstaten moeten (…) ”toegang bieden tot integratieprogramma’s welke zij passend achten om rekening te houden met de specifieke behoeften van personen met de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus, of zorgen (…) voor de omstandigheden waaronder de toegang tot dergelijke programma’s gewaarborgd is.”
Het Hof bepaalt dat uit de context en doelstellingen van het artikel en de Richtlijn blijkt dat lidstaten over een beoordelingsmarge beschikken om te beslissen over de inhoud van de integratie, de organisatie van integratieprogramma’s en de daarbij horende verplichtingen. Deze beoordelingsmarge mag echter geen afbreuk doen aan de doelstellingen en het nuttig effect van de Richtlijn, noch in strijd komen met het evenredigheidsbeginsel. Er moet rekening gehouden worden met de persoonlijke omstandigheden van personen die internationale bescherming genieten.
Het Hof onderstreept het belang van een integratieprogramma voor een succesvolle integratie. Dit draagt eraan bij dat personen die internationale bescherming genieten beter gebruik kunnen maken van de rechten en voordelen die zij ontlenen aan Richtlijn 2011/95, met name toegang tot de arbeidsmarkt en opleidingen.
Een nationale regeling met slagingsverplichting voor een inburgeringsexamen is onder de volgende voorwaarden verenigbaar met de Europese Richtlijn:
- er kan daadwerkelijk rekening gehouden worden met de speciale behoeften en omstandigheden van die personen en met hun specifieke integratieproblemen;
- de kennis die vereist is om te slagen voor dat examen wordt vastgesteld op een passend niveau, zonder verder te gaan dan noodzakelijk om de integratie te bevorderen;
- een persoon die internationale bescherming geniet en kan aantonen dat hij al daadwerkelijk geïntegreerd is in de lidstaat moet worden vrijgesteld van de verplichting om te slagen voor een inburgeringsexamen.
2. Boete en kosten
Vervolgens gaat het Hof in op de boete en de kosten. Het oordeelt dat een stelselmatige geldboete, wanneer een inburgeringsexamen niet met succes is afgelegd, alleen in uitzonderlijke gevallen mogelijk is. Dit geldt bijvoorbeeld wanneer objectieve elementen aantonen dat er sprake is van een bewezen en aanhoudend gebrek aan bereidheid tot integratie. Bovendien kan de geldboete de betrokken persoon geen onredelijke financiële last opleggen.
De stelselmatige boete die kan oplopen tot 1.250 euro, die in het Nederlandse systeem werd gehanteerd, beoordeelt het Hof als kennelijk onevenredig aan het nagestreefde doel.
In de tweede plaats stelt het Hof dat artikel 34 van Richtlijn 2011/95 zich verzet tegen een nationale regeling waardoor personen die internationale bescherming genieten zelf alle kosten van inburgeringscursussen en -examens dragen. Dat zij een overheidslening kunnen ontvangen om die kosten te betalen en dat deze lening wordt kwijtgescholden bij slagen binnen de voorziene termijn, dan wel dat ze binnen deze termijn zijn vrijgesteld of ontheven van de inburgeringsplicht, doet daar niets aan af.
Lidstaten kunnen personen die over voldoende financiële middelen beschikken wel een financiële bijdrage opleggen voor de inburgering die niet onredelijk is, oordeelt het Hof.
Decentrale relevantie
Deze zaak speelde onder de Wet inburgering 2013, sinds 1 januari 2022 opgevolgd door de Wet inburgering 2021. Onder de nieuwe wet hebben gemeenten de regie over de uitvoering van de inburgering. De gemeente kan een inburgeringsplichtige verschillende boetes opleggen: voor het niet verschijnen bij of het niet meewerken aan de ‘brede intake’, voor het onvoldoende meewerken aan de begeleiding binnen het persoonlijk inburgeringsplan (PIP), zoals niet naar een voortgangsgesprek komen, of niet voldoende meewerken aan de Module Arbeidsmarkt en Participatie (MAP). In deze gevallen is de uitspraak van het Hof ook relevant voor gemeenten.
Sinds de overgang naar de Wet inburgering 2021 zijn gemeenten verantwoordelijk voor de inkoop en kwaliteit van (een deel) van het inburgeringsaanbod. Asielstatushouders hoeven de inburgeringscursussen en -examens niet meer zelf te betalen en hoeven er ook geen lening voor af te sluiten. Dit onderdeel van de uitspraak van het Hof is onder de nieuwe wetgeving daarom niet meer van toepassing.
Uitspraak Raad van State
Nu het Europese Hof de prejudiciële vragen beantwoord heeft, zal de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de behandeling van de zaak voortzetten. Een definitieve uitspraak in de zaak volgt later.
Meer informatie
Europees Hof van Justitie beantwoordt vragen over Nederlands inburgeringsstelsel – Raad van State
