Introductie
Het Hof van Justitie van de Europese Unie heeft op 10 oktober 2019 prejudiciële vragen beantwoord omtrent de voorwaarden voor het toestaan van de beheersjacht op wolven op grond van de afwijkingsgrond uit artikel 16 lid 1 onder e) van de Habitatrichtlijn. Deze uitspraak is van belang aangezien de wolf een beschermde diersoort is en de wolvenpopulatie in Nederland aan het toenemen is. Dit gaat helaas ook gepaard met een toename van faunaschade, bijvoorbeeld door het doden van schapen. De Europese rechter heeft aangegeven dat wolven slechts onder zeer strenge voorwaarden mogen worden afgeschoten en dat in de voorliggende zaak niet blijkt dat hieraan wordt voldaan.
Zaak
Arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Gerecht) van 10 oktober 2019 in zaak C-674/17 (Tapiola tegen Suomen riistakeskus (Fins wildcentrum))
Beleidsdossier en thematiek
Samenvatting en feiten
Het Finse wildcentrum, de organisatie verantwoordelijk voor het wildbeheer in Finland, heeft op 18 december 2015 door middel van een tweetal besluiten toestemming verleend voor het doden van zeven wolven. Deze wolven behoorden tot roedels die schade en overlast veroorzaakten. De jachtvergunningen werden afgegeven om te voorkomen dat er illegale jacht zou plaatsvinden. Vervolgens is er door Tapiola, een Finse milieubeschermingsvereniging, beroep ingesteld tegen deze besluiten bij de Finse bestuursrechter.
De Finse bestuursrechter heeft meerdere prejudiciële vragen gesteld aan het Hof. Er geldt namelijk op basis van de Habitatrichtlijn (artikel 12 lid 1) een verbod op het doden van bedreigde diersoorten, waaronder wolven. Hier kan van worden afgeweken op basis van artikel 16 lid 1 van de Habitatrichtlijn. De Finse autoriteiten verleenden de jachtvergunningen op grond van een Fins wetsartikel dat een van de afwijkingsgronden op dit verbod implementeert voor onder andere wolven (artikel 16 lid 1 onder e) Habitatrichtlijn).
Rechtsvragen
1) Kan er, gelet op de bewoordingen van artikel 16 lid 1 onder e) van de Habitatrichtlijn, een regionale afwijking voor de zogeheten beheersjacht worden verleend op basis van aanvragen van individuele jagers?
2) Kan het toestaan van afwijkingen voor de in de eerste vraag bedoelde beheersjacht gerechtvaardigd zijn, omdat er geen andere bevredigende oplossing bestaat om illegale jacht te voorkomen in de zin van artikel 16 lid 1 van de Habitatrichtlijn?
3) Op welke wijze moet de in artikel 16 lid 1 van de Habitatrichtlijn genoemde voorwaarde voor het toestaan van regionale afwijkingen betreffende de staat van instandhouding van de populaties van de betrokken soort worden beoordeeld?
Deze vragen worden gezamenlijk behandeld door het Hof. Volgens het Hof wil de verwijzende rechter weten of het opzettelijk doden van wolven, in het kader van de beheersjacht teneinde de illegale jacht te bestrijden, verenigbaar is met de afwijkingsgrond zoals geformuleerd in artikel 16 lid 1 onder e) van de Habitatrichtlijn.
Uitspraak Hof
Bij de beantwoording van het bovenstaande vraagstuk geeft het Hof aan dat afwijkingen op basis van artikel 16 lid 1 restrictief moet worden uitgelegd. Er wordt dan ook door het Hof gewezen op de voorwaarden met betrekking tot andere bevredigende oplossingen en de instandhouding van populaties. Daarnaast geeft het Hof aan dat er nauwkeurige en uitputtende afwijkingsgronden op het verbod om beschermde wilde dieren te doden zijn geformuleerd (artikel 16 lid 1 onder a t/m e). Deze afwijkingsgronden vormen een uitzondering op het door de Habitatrichtlijn opgezette beschermingsstelsel en moeten daarom ook restrictief worden uitgelegd. Voor de afwijkingsgrond uit artikel 16 lid 1 onder e) geldt dit des te meer aangezien hier geen duidelijke doelstelling wordt nagestreefd, in tegenstelling tot de andere afwijkingsgronden (artikel 16 lid 1 onder a t/m d). Deze afwijkingsgrond mag dan ook pas worden ingeroepen als de andere afwijkingsgronden niet van toepassing zijn.
Om te beoordelen of de afwijking op het verbod van het doden van wolven op grond van artikel 16 lid 1 onder e) door het Finse wildcentrum toegestaan is, moet de verwijzende rechter volgens het Hof dan ook meerdere stappen doorlopen.
Doelstelling & geschiktheid
Allereerst moet worden vastgesteld of de strijd tegen de illegale jacht kan worden aangevoerd als manier om bij te dragen aan de instandhouding van de wolf en daarmee een doelstelling is die onder artikel 16 lid 1 onder e) van de richtlijn valt. Het Hof geeft aan dat de strijd tegen de illegale jacht inderdaad een doelstelling is die hieronder kan vallen.
Vervolgens moet er echter wel worden vastgesteld dat de afwijking geschikt is om de nagestreefde doelstelling te bereiken. Met andere woorden, vermindert de illegale jacht door een beperkte vergunning voor legale jacht en heeft dit daardoor een positief effect op de instandhouding van de wolvenpopulatie? Deze vaststelling moet gebeuren op grond van nauwkeurige wetenschappelijke gegevens. In deze zaak wordt betwist door Tapiola en de Europese Commissie dat een dergelijke nauwkeurige analyse is uitgevoerd.
Andere bevredigende oplossing
Naast deze controle op geschiktheid, moet er ook worden onderzocht of er geen andere bevredigende oplossing is voor de nagestreefde doelstelling (artikel 16 lid 1). Hiervoor moet een nauwkeurige en passende motivering worden gegeven op basis van wetenschappelijke en technische informatie en de specifieke omstandigheden van het geval. Het Hof concludeert, naar aanleiding van de informatie uit de verwijzingsbeslissing, dat niet door het wildcentrum is aangetoond dat het toestaan van beheersjacht de enige manier was om de illegale jacht te bestrijden.
Instandhoudingsvoorwaarde
Een andere voorwaarde (uit artikel 16 lid 1) waaraan de afwijkingsbeslissing moet voldoen, is dat er geen afbreuk plaatsvindt van het streven om de populaties van de wolf in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding te laten voortbestaan (de instandhoudingsvoorwaarde). Hierbij moet het langetermijnbehoud van de dynamiek en de sociale stabiliteit van de wolf worden gewaarborgd. Het Hof verwijst hierbij naar het voorzorgsbeginsel van artikel 191 lid 2 VWEU. In deze zaak komt dit erop neer dat, als er onzekerheid bestaat over de schadelijkheid van het toestaan van de beheersjacht op wolven, Finland hiervan moet afzien.
Voorwaarden artikel 16 lid 1 onder e)
Naast de hierboven genoemde voorwaarden gelden er aanvullende voorwaarden voor afwijkingen op basis van artikel 16 lid 1 onder e). Ten eerste mogen er slechts een beperkt en vastgesteld aantal wolven worden gedood op basis van de afwijking. Ten tweede worden er strenge eisen gesteld aan de selectie van de wolven die vallen onder de afwijking. Het Hof stelt dat de selectie zo nauw, specifiek en passend mogelijk moet worden vastgesteld. Ten slotte mogen de afwijkingen op grond van artikel 16 lid 1 onder e) alleen worden toegestaan onder strikt gecontroleerde omstandigheden zodat het selectieve en beperkte karakter van de jacht op de wolven wordt gewaarborgd.
Volgens het Hof geeft de informatie uit het dossier van deze zaak geen aanleiding om vast te stellen dat er aan deze drie aanvullende voorwaarden is voldaan. Het is echter aan de verwijzende rechter om dit na te gaan.
Relevantie voor decentrale overheden
In deze uitspraak van het Hof worden de zeer strikte voorwaarden voor het doden van beschermde diersoorten duidelijk uiteengezet. In Nederland zijn de relevante artikelen uit de Habitatrichtlijn geïmplementeerd in de Wet Natuurbescherming (Wnb). Het verbod op het doden van beschermde diersoorten staat in artikel 3.5 lid 1 Wnb en de voorwaarden voor afwijking (artikel 16 lid 1 van de Habitatrichtlijn) zijn opgenomen in artikel 3.8 lid 5 Wnb. De provincies zijn verantwoordelijk voor het verlenen van ontheffingen op het verbod uit artikel 3.5 lid 1 Wnb.
De provincies kunnen in de toekomst met vergelijkbare vraagstukken te maken krijgen als het bevoegd gezag in Finland. De wolvenpopulatie in Nederland neemt namelijk toe. Hiermee zal naar alle waarschijnlijkheid ook de overlast toenemen. Het aantal incidenten van faunaschade door toedoen van wolven is de afgelopen jaren gestegen. Daarnaast is de uitspraak natuurlijk ook van belang voor andere beschermde diersoorten (uit bijlage IV van de Habitatrichtlijn), omdat de zeer strikte voorwaarden voor het doden van deze desbetreffende diersoorten duidelijk uiteen worden gezet in dit arrest.