De Raad van de Europese Unie gaf op 1 oktober definitief groen licht voor het aannemen van de Terugkeerverordening. De Verordening introduceert strengere Europese regels rondom de terugkeer van mensen zonder verblijfsrecht. De Verordening verruimt onder meer de gronden op basis waarvan derdelanders (mensen met een nationaliteit van buiten de EU) in bewaring kunnen worden geplaatst, stelt langere termijnen voor bewaring en inreisverboden en introduceert de mogelijkheid voor lidstaten om sancties op te leggen aan derdelanders die volgens de lidstaat onvoldoende meewerken aan vertrek. Daarbij voorziet de Verordening in de mogelijkheid om onderdanen van derde landen tegen wie een terugkeerbesluit is uitgevaardigd, te repatriëren naar een derde land waarmee een terugkeerovereenkomst of -regeling is getroffen (zogenaamde “terugkeerhubs”). Hoewel de Verordening na publicatie in het publicatieblad in werking treedt geldt voor sommige bepalingen een implementatietermijn van één jaar. De Verordening kan ook gevolgen hebben voor de gemeentelijke opvangpraktijk. Gemeenten moeten opvang blijven bieden aan mensen zonder verblijfsrecht, terwijl de Verordening het korten van voorzieningen bij niet-meewerken toestaat.
Van richtlijn naar verordening
De Europese Commissie presenteerde het voorstel voor een gemeenschappelijk Europees terugkeersysteem in maart 2025 in aanvulling op het Migratie- en Asielpact. Het Europees Parlement en de Raad bereikten in juni een akkoord over de nieuwe terugkeerregels. Met de definitieve instemming van de Raad is het wetgevingstraject nu afgerond.
De Verordening vervangt de Terugkeerrichtlijn (Richtlijn 2008/115/EG). Een verordening werkt rechtstreeks in alle lidstaten en hoeft niet te worden omgezet in nationale wetgeving. De richtlijn laat lidstaten op onderdelen ruimte voor een eigen invulling van de terugkeerprocedure. De verordening beoogt die nationale verschillen te verkleinen.
Strengere regels dan nu
De Verordening regelt de terugkeer van derdelanders die geen recht hebben om in de EU te verblijven. Ten opzichte van de Richtlijn ligt de nadruk van de Verordening sterker op gedwongen terugkeer in plaats van op vrijwillige terugkeer. De Verordening introduceert verschillende belangrijke wijzigingen ten opzichte van de huidige Richtlijn:
- Naast de bestaande vertrekplicht krijgen derdelanders met een terugkeerbesluit een uitdrukkelijke medewerkingsplicht (artikel 18). Wie niet meewerkt, kan daarvan gevolgen ondervinden, maar die volgen niet automatisch. Lidstaten leggen dan een of meer toezichtmaatregelen op, zoals een meldplicht of een verplichte verblijfplaats (artikel 20 en 22). Daarnaast kunnen lidstaten kiezen voor verdere maatregelen, die doeltreffend en evenredig moeten zijn (artikel 22). Het gaat om een kortere vertrektermijn (artikel 5), geldboetes, strafrechtelijke sancties naar nationaal recht of het weigeren of beperken van bepaalde voorzieningen en toelagen die het nationale recht toekent. Dat laatste mag niet zover gaan dat de betrokkene niet meer in zijn basisbehoeften kan voorzien, en de grondrechten blijven onverkort gelden.
- De termijn voor vrijwillig vertrek bedraagt in beginsel maximaal 30 dagen (artikel 5). Een minimumtermijn, nu nog 7 dagen, is er niet meer.
- Vreemdelingenbewaring duurt maximaal 12 maanden, bij een door de lidstaat vastgesteld gebrek aan medewerking of vertraging bij reisdocumenten dat volgens de lidstaat aan de derdelander kan worden toegerekend kan deze worden verlengd tot maximaal 24 maanden en onder voorwaarden tot 30 maanden (artikel 30). Bij een door de lidstaat vastgesteld veiligheidsrisico kan het nog langer (artikel 13). Onder de huidige Richtlijn bedraagt vreemdelingenbewaring maximaal 6 maanden, met een mogelijkheid van verlenging tot 18 maanden. Daarbij worden de gronden waaronder iemand in vreemdelingenbewaring kan worden gehouden verruimd.
- Een inreisverbod duurt maximaal 10 jaar. Dit kan worden verlengd naar 20 jaar indien hiervoor ‘naar behoren gemotiveerde redenen’ aanwezig zijn (artikel 8). Bij een door de lidstaat vastgesteld veiligheidsrisico het inreisverbod worden opgelegd voor onbepaalde tijd (artikel 13).
- Lidstaten krijgen de mogelijkheid om terugkeerbesluiten wederzijds te erkennen. Lidstaten vullen bij elk terugkeerbesluit een standaardformulier in, de European Return Order, zodat andere lidstaten het besluit kunnen erkennen (artikel 5 en 7). Die erkenning blijft voorlopig vrijwillig. De Commissie evalueert deze procedure na drie jaar.
- Lidstaten krijgen de mogelijkheid om derdelanders aan wie een terugkeerbesluit is opgelegd terug te sturen naar een land buiten de EU waarmee zij daarover een overeenkomst of regeling hebben gesloten, ook als dat niet het land van herkomst is (artikel 14). In het publieke debat heet dit een ’terugkeerhub’. Een ’terugkeerhub’ verschilt in verschillende opzichten van een ‘veilig derde land’ zoals bedoeld in artikel 59 van de Asielprocedureverordening: asielzoekers kunnen naar een ‘veilig derde land’ worden gestuurd wanneer hun asielaanvraag niet-ontvankelijk is verklaard en moeten formeel de mogelijkheid hebben om hier ‘doeltreffende bescherming’ aan te vragen. Uitzetting naar een terugkeerhub is mogelijk wanneer is vastgesteld dat een derdelander ‘illegaal’ in een EU-lidstaat verblijft – bijvoorbeeld na afwijzing van een asielaanvraag – en als gevolg hiervan een terugkeerbesluit heeft ontvangen om de EU te verlaten. De Verordening stelt dat een overeenkomst tussen een EU-lidstaat en een land dat functioneert als ‘return hub’ alleen mag worden getroffen ‘met derde landen waar de internationale mensenrechtennormen en beginselen overeenkomstig het internationale recht, met inbegrip van het beginsel van non-refoulement, in acht worden genomen’. Een overeenkomst moet onder meer de voorwaarden omtrent de terugkeerprocedure, de verblijfsvoorwaarden in dat land en de gevolgen van een schending van de overeenkomst vastleggen. Lidstaten melden zo’n overeenkomst vooraf bij de Commissie en de andere lidstaten. Niet-begeleide minderjarigen mogen niet aan deze procedure worden onderworpen.
Verschillende organisaties hebben gewezen op risico’s van mensenrechtenschendingen die zich mogelijk in de praktijk zullen voordoen bij de implementatie van terugkeerprocedures waarbij derdelanders worden teruggestuurd naar ‘return hubs’.
Wat betekent dit voor decentrale overheden?
De uitvoering van terugkeer is in Nederland een taak van het Rijk. Toch kunnen gemeenten gevolgen ondervinden van de wetgeving onder de Verordening voor zover deze raakt aan hun bevoegdheden, met name ten aanzien van het faciliteren van opvangvoorzieningen voor mensen zonder verblijfsrecht. Onder de Terugkeerverordening worden lidstaten strikt verplicht om een terugkeerbesluit uit te vaardigen zodra wordt vastgesteld dat iemand zonder verblijfsrecht in de EU verblijft. Het Hof van Justitie oordeelde in het arrest Changu (C-352/23) dat een lidstaat moet voorkomen dat een nog niet verwijderde derdelander in een situatie belandt die in strijd is met het verbod op onmenselijke behandeling in artikel 4 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie. De Nederlandse bestuursrechter paste dit arrest toe op de gemeentelijke opvang: gemeenten mochten de bed-bad-broodopvang van kwetsbare derdelanders niet zonder nadere motivering beëindigen, ook niet als die derdelanders niet meewerken aan terugkeer. Er kan daarbij spanning ontstaan tussen specifieke bepalingen uit de Terugkeerverordening, zoals de mogelijkheid voor lidstaten om toegang tot voorzieningen te korten bij niet-medewerking aan vertrek, en de verplichtingen om de ondergrens van artikel 4 van het Handvest te waarborgen.
Hoe verder
De Verordening treedt daags na publicatie in het Publicatieblad van de EU in werking. Een deel van de bepalingen is direct van toepassing, voor andere bepalingen geldt een implementatieperiode van twaalf maanden ten aanzien waarvan de Terugkeerrichtlijn voorlopig blijft gelden (artikel 49 en 50).
De Verordening legt gemeenten geen nieuwe taken op. Wel doen gemeenten er goed aan hun opvangbeleid voor mensen zonder verblijfsrecht nu al te toetsen aan de rechtspraak over artikel 4 van het Handvest, en daarmee niet te wachten op de Nederlandse implementatiewetgeving. Meer weten? Lees onze praktijkvraag over wat het migratiepact concreet betekent voor gemeenten.
Bron
Council adopts new rules on return for those with no right to stay in the EU, Raad van de Europese Unie
Meer informatie
Voorstel voor een Verordening tot vaststelling van een gemeenschappelijk terugkeersysteem, EUR-Lex
Update Migratie- en Asielpact: wat gemeenten en provincies nu moeten weten, Kenniscentrum Europa Decentraal
Zijn EU-lidstaten verplicht om basisvoorzieningen aan illegale derdelanders te verstrekken?, Kenniscentrum Europa Decentraal
Uitspraak bestuursrechter gemeentelijke opvang derdelanders, Kenniscentrum Europa Decentraal