Nieuws

Publicatie: 16 juni 2025

Door:

Kenniscentrum Europa Decentraal (KED) scant het beleid van de Europese Unie (EU) op decentrale relevantie. Deze inhoud gaat vaak uit van basiskennis van het Europese recht en beleid, maar dat is niet altijd zo vanzelfsprekend. In elke tweede komende Europese Ster geeft KED daarom twaalf inhoudelijke publicaties die meer zingeven aan en helderheid scheppen over de werking van Europees recht en beleid voor de decentrale praktijk.

Deze eerste week staat in het teken van de achtergrond van de Europese unificering. Kennis van de ontstaansgeschiedenis van de EU geeft meer zin om Europees beleid te voeren in de decentrale overheid. Deze eerste EuroSCAN analyseert daarom de volgende vraag:

Hoe ontstond staatsoverstijgende Europese eenwording?

Inleiding

Europese samenwerking is het resultaat van een proces van veel overleggen. Een precies startmoment van Europese samenwerking is daarmee lastig aan te wijzen. Zo vonden voorafgaand aan de basis van de huidige EU tijdens de Tweede Wereldoorlog overleggen plaats tussen vertegenwoordigers van Europese staten over verschillende onderwerpen. Hieruit ontstond de Belgisch, Nederlands en Luxemburgse Douane-Unie (Benelux) en de Benelux Monetaire Overeenkomst in respectievelijk 1944 en 1946. Deze gingen in 1958 op in het Verdrag tot instelling van de Benelux Economische Unie (BEU).[1]

Daarnaast sloten vertegenwoordigers van het Koninkrijk België, De Bondsrepubliek Duitsland, de Franse Republiek, de Italiaanse Republiek, het Groothertogdom Luxemburg, en het Koninkrijk der Nederlanden in 1951 het Verdrag tot oprichting van een Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS). Om te voorkomen dat opnieuw een staat specifieke ondernemingen zou samenvoegen, verbond dit verdrag de kolen- en staalindustrieën van meerdere lidstaten en plaatste ze onder een grensoverschrijdend gezag. Dit bestond uit een Hoge Autoriteit, een Vergadering, een Raad, en een Hof van Justitie. Zowel het BEU- als het EGKS-verdrag kregen een geldigheidsduur van 50 jaar. Deze ‘proeftuinen van de Europese Unie’ legden vervolgens de basis voor een iets duidelijker EU-startmoment op 25 maart 1957, toen dezelfde zes staten in Rome het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (EEG-Verdrag) sloten. Dit Verdrag staat daarom ook bekend als het Verdrag van Rome.[2]

“Het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie is technisch gezien een voortzetting van het Verdrag van Rome uit 1957”

Dit verdrag kreeg een bredere opzet dan het eerdere EGKS-Verdrag, in navolging van het plan-Beyen van de Nederlandse politicus Johan Willem Beyen. Het legde normen neer voor:

  • vrij verkeer van arbeiders, diensten, goederen en kapitaal tussen de lidstaten,
  • mededingingsregels,
  • gezamenlijke economische en sociale politiek,
  • een associatieregeling met overzeese gebiedsdelen en
  • instellingen (Vergadering, Raad, Commissie, en Hof van Justitie) met specifieke bevoegdheden.

Dit moest grensoverschrijdende handel stimuleren. Elk beleidsterrein kreeg rechtsgrondslagen in de Verdragen. Dit waren zo nauwkeurig mogelijk omschreven bevoegdheden voor de instellingen om via rechtshandelingen landsgrensoverstijgende problematiek aan te pakken.

Wijzigingen

Via politiek overleg op hoog niveau onderging dat Verdrag de volgende wijzigingen:

Klik hier voor een lijst met wijzigingen aan het EEG-Verdrag

(1964) Zelfstandige toetreding Nederlandse Antillen 

Nederland hield bij het sluiten van het Verdrag voor dat de toenmalige Nederlandse Antillen zelfstandig mochten beschikken over hun toetreding. Dit leidde in 1964 tot een wijziging van de Verdragen, naar aanleiding van de keus van de Nederlandse Antillen om als land of gebied overzee (LGO) onderdeel uit te maken van de associatieregeling met de Europese Economische Gemeenschappen.

(1967) Instelling gemeenschappelijke Commissie en Raad 

Via het Fusieverdrag van 1967 stelden de Gemeenschappen één Commissie en Raad in voor zowel de EGKS als de EEG; het Europees Parlement deed dat via zitting op 19 maart 1958.

(1985) Het Schengenacquis 

Met het Akkoord van Schengen van 1985 tekenden de BEU-lidstaten, de Bondsrepubliek Duitsland en de Franse Republiek voor het afschaffen van grenscontroles tussen de lidstaten voor alle Gemeenschapsburgers. In 1990 volgde hier de Schengenuitvoeringsovereenkomst op. Het Akkoord, de Uitvoeringsovereenkomst en de daarop gebaseerde regels tezamen heten het Schengen acquis. Het Protocol tot opneming van het Schengen acquis in het kader van de Europese Unie gehecht bij het Verdrag van Amsterdam (1997) verplichtte tot opname van deze documenten bij de Verdragen van de EU en de EG. Hiertoe nam de Raad in 1999 het Schengenacquisbesluit aan. De Spaanse, Deense en Zweedse Koninkrijken en de Finse, Italiaanse, Helleense en Portugese Republieken traden in 2000 toe tot het acquis. Sindsdien hebben de lidstaten, met uitzondering van de Republieken Cyprus en Ierland, het acquis ondertekend, evenals de Republiek IJsland, het Vorstendom Liechtenstein, het Koninkrijk Noorwegen en de Zwitserse Confederatie.

(1987) De Europese Akte 

De Europese Akte uit 1987 benoemde de ontwikkeling naar een Europese Unie, voegde milieubescherming als beleidsterrein toe en erkende de Europese Raad als nieuwe Instelling.

(1988) Uitbreiding van het Europese Hof

In 1988 besloot de Raad tot uitbreiding van het Hof van Justitie met het Gerecht van Eerste Aanleg. Sinds het Verdrag van Lissabon (2007) heet deze rechterlijke instantie in eerste aanleg ‘het Gerecht’.

(1992, 1997, 2001 en 2007) Verdragen die de Europese Unie oprichtten

De Verdragen betreffende de Europese Unie (Maastricht, 1992) Amsterdam (1997), Nice (2001) en Lissabon (2007) gaven het eenwordingsproces in EU-verband meer structuur, met duidelijkere bevoegdheidsverdelingen en -omschrijvingen, eigen waarden voor de EU, aparte grondrechtenbescherming, Europees Unieburgerschap met vrij verkeersrechten voor burgers met de nationaliteit van een lidstaat, meer eenduidige en gebalanceerde wetgevingsprocedures tussen de instellingen en daarmee een verkleining van gebrek aan macht voor de direct verkozen Europese instelling (het democratisch tekort), een monetaire unie en de Europese Centrale Bank (ECB) als nieuwe instelling.

(1992) Betrokkenheid van regionale overheden

Belangrijk voor de decentrale overheden is bovendien dat met het Verdrag van Maastricht in 1992 ook het Comité van de Regio’s het eerste licht zag, om de regionale overheden meer te betrekken bij de besluitvormingsprocedures van de EU. Lees hier meer onder Decentrale relevantie

Aanvullingen

Ook kreeg het EEG-Verdrag aanvullingen met het Verdrag betreffende de Europese Unie in 1992 en het Handvest van de Grondrechten in 2007:

  • In Maastricht in 1992 tekenden de Verdragsluitende partijen voor toevoeging van een nieuw verdrag aan de rechtsorde van de Europese Unie, het Verdrag betreffende de Europese Unie. De EU- en EG-verdragen wijzigden met het Verdrag van Amsterdam in 1997, het Verdrag van Nice in 2001 en het Verdrag van Lissabon in het huidige, geconsolideerde, Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie.
  • In 2000 stelden de wetgevende EU-instellingen de Europese Commissie, de Raad en het Europees Parlement het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie op. Dat document kreeg met het Verdrag van Lissabon van 2007 vergelijkbare juridische status als de andere Verdragen.

Rechtsorde van de EU

Het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU) is technisch gezien de voortzetting van het Verdrag van Rome uit de jaren ’50. Dat valt bijvoorbeeld nog te zien aan artikel 358 VWEU, dat het originele tekenmoment van 25 maart 1957 in Rome aanhoudt. De rechtsorde van de EU bestaat sinds het Verdrag van Lissabon uit drie verdragsdocumenten:

  • het Verdrag betreffende de Europese Unie,
  • het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie, en
  • het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie.

In artikel 6 van het Verdrag betreffende de Europese Unie staat beschreven dat deze drie documenten juridisch gelijkwaardig zijn.

Grondgebied van de EU en toetreding

In beginsel strekt het toepassingsbereik van de regels van de EU zich uit tot het landgebied en maritieme zones van alle staten die zich verbonden hebben aan de Verdragen. Met elke nieuwe lidstaat sloten de Verdragsluitende Partijen dan ook Toetredingsverdragen. Deze Toetredingsverdragen breidden het territoriale toepassingsbereik uit van de dan geldende E(E)G-/EU-Verdragen naar het landgebied en eventuele maritieme zones van de toe te treden lidstaat. Daarnaast werden ook alle wetten op grond van de rechtsgrondslagen in de Verdragen vanaf de toetredingsdatum geldend op de nieuwe lidstaten. Achtereenvolgens zijn dit de volgende Verdragen:

Klik hier voor een lijst met Toetredingsverdragen en het Terugtrekkingsakkoord

Waarden, doelstellingen en beleidsterreinen.

Het proces van Europese eenwording kenmerkt zich door de samenvoeging van gemeenschappelijke waarden en ambities. De voornaamste hiervan liggen vast in het Verdrag betreffende de Europese Unie. Zo noemt artikel 2 van het VEU eerbied voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, gelijkheid, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten, waaronder de rechten van personen die tot minderheden behoren. Deze waarden vormen het uitgangspunt voor het beleid van de EU.

Verder streeft de Unie een aantal doelstellingen na. Artikel 3 van het VEU noemt naast bevorderen van vrede in Europa en de wereld, de totstandbrenging van een interne markt, een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht zonder binnengrenzen voor burgers, en een economische monetaire unie met de euro als gezamenlijke munt, ook sociale rechtvaardigheid en solidariteit tussen generaties en bescherming van de rechten van het kind, eerbiediging van cultuur, taal en cultureel erfgoed. In de betrekkingen met landen buiten de Unie toe bevordert de Unie de duurzame ontwikkeling van de aarde en wederzijds respect tussen volkeren.

“De EU strekt van het noorden van Finland tot en met het zuiden van het Iberisch schiereiland. Europese samenwerking omvat zelfs nog meer landen dan de 27 lidstaten van de EU.”

Een summier overzicht van de beleidsterreinen, gekoppeld aan exclusieve, gedeelde en coördinerende, stimulerende dan wel aanvullende bevoegdheden van de Unie zijn te vinden in artikelen 2 tot en met 6 VWEU. De beleidsterreinen staan verder (met name in het Derde Deel van) het VWEU uitgewerkt, met uitzondering van het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleidsterrein (GBVB) in het VEU.

In relatie tot de Republiek Oekraïne heeft de Europese Unie opeenvolgende associatieovereenkomsten gesloten. De eerste dateert uit 2014. Deze is geleidelijk aan gewijzigd, onder andere wegens de invloed van de strijd met de Russische Federatie. De associatieovereenkomst met de Republiek Oekraïne maakt de staat geen lidstaat van de EU, maar brengt geleidelijke toenadering, bevordering van stabiliteit en vrede, intensieve handelsbanden met de intentie tot geleidelijke verdergaande samenwerking.


Het Koninkrijk der Nederlanden

Nederland is een land binnen het Koninkrijk der Nederlanden. Voor het land Nederland en de decentrale overheden van dit land gelden Europeesrechtelijk gezien het Verdrag betreffende de Europese Unie, het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie, het Handvest van de Grondrechten en het recht dat uit deze bronnen is voortgevloeid. Voor alle overzeese gebiedsdelen van het Koninkrijk der Nederlanden gelden de normen uit het Vierde Deel van het VWEU, het daarop gebaseerde LGO-besluit, en het Unieburgerschap, met enkele aan te brengen nuances.

LGO-Besluiten en relatie EU met landen en gebieden overzee

Nederland tekende het Verdrag van Rome in de jaren ’50 als Koninkrijk, met voorbehoud voor het zelfbeschikkingsrecht van de toenmalige Nederlandse Antillen. De beide Verdragen gelden in hun volledige omvang alleen voor het Europese deel van het Koninkrijk der Nederlanden. Dit beslaat dus Nederland en de verbonden maritieme zone waarover Nederland soevereiniteit heeft, voor zover hierover geen soevereiniteitsoverdracht aan de EU heeft plaatsgevonden, in het kader van gemeenschappelijk visserijbeleid bijvoorbeeld. De Nederlandse Antillen besloot als land overzee in de jaren ’60 toe te treden tot de associatieregeling uit het Vierde Deel van het EEG-Verdrag. De regels uit dat Vierde Deel en de besluiten die daarop zijn gebaseerd beheersen voornamelijk de verbinding tussen de landen en gebieden overzee en de Europese Unie. Die besluiten heten “LGO-besluiten”, naar “Land en Gebied Overzee”.[3]

In die LGO-besluiten moet de EU met de landen en gebieden overzee vastleggen hoe de relatie zich op allerlei beleidsterreinen zal ontwikkelen. De voornaamste kern vormt een handelszone met de vrijheid voor landen en gebieden overzee om zonder heffingen of importtarieven te exporteren naar landen in de EU. Omgekeerd mogen de landen en gebieden importtarieven heffen over goederen vanuit de EU.

Gelding EU-recht in Koninkrijk sinds 10-10-’10

De Caribische landen en gebieden van het Koninkrijk der Nederlanden hebben vooralsnog de LGO-status behouden. Dit bleef ook voor Aruba gelden, toen dat zich als land in 1986 afscheidde van de Nederlandse Antillen, en de Nederlandse Antillen op 10 oktober 2010 (“10-10-’10) ophield te bestaan en zich verder opdeelde in de landen Curaçao, Sint Maarten, en bijzondere gemeenten van Nederland Bonaire, Saba, en Sint Eustatius (Statia).

Voor deze landen en gebieden geldt dus alleen het Vierde Deel van het VWEU, maar specifieke uitzonderingen bestaan vanwege het Unieburgerschap, het concordantiebeginsel uit artikelen 39 en 40 van het Statuut dat de verhouding tussen de landen in het Koninkrijk beheerst, en de artikelen 1 en 132a lid 4 van de Grondwet.

De regels van het Unieburgerschap gelden voor het gehele Koninkrijk, omdat het Statuut regelt wie in het Koninkrijk de Nederlandse nationaliteit heeft. Wanneer één van de landen wetgeving invoert moet zij daarbij de andere landen informeren.[4] Op deze manier kan wetgeving binnen het Koninkrijk onderling aansluiten, concorderen.

Ook concordantie van rechtspraak kan plaatsvinden. Als rechters na interpretatie van de landelijke regelgeving een zaak niet kunnen oplossen, mogen zij geldende regels van de andere landen in het Koninkrijk interpreteren om de zaak een duidelijkere oplossing te geven. Dit kunnen ook regels van Europeesrechtelijke oorsprong zijn.

Het grondrecht dat verplicht tot gelijkheid (artikel 1 van de Grondwet) houdt in dat de rechtsorde van de EU ook voor de bijzondere gemeenten geldt. Parallel daaraan geldt de plicht om voor de bijzondere gemeenten recht te maken dat geschikt is voor hun situatie. Dit geeft de Nederlandse overheid de plicht om ofwel Europees recht te implementeren in de bijzondere gemeenten, ofwel om afwijkende aanpak te rechtvaardigen. Dit wordt het “pas toe of leg uit” beginsel genoemd.

Decentrale relevantie

Betrokkenheid van decentrale overheden was tot aan 1992 geen expliciet belang bij de Europese samenwerking. Het Verdrag van Maastricht bracht daar op meerdere manieren verandering in. Allereerst moesten de wetgevende instellingen vanaf dat moment het subsidiariteitsbeginsel naleven, dat verplicht om te controleren of een bepaald probleem niet geschikter op (decentraal) nationaal niveau aangepakt kan worden dan op Europees niveau.

“Maastricht gaf decentrale overheden een stem in Europa.”

Ten tweede zou de Unie vanaf dat moment ook de nationale identiteiten en overheidssystemen moeten gaan eerbiedigen. Het inzicht dat een staat opgedeeld kan zijn in verschillende landen, die weer decentraal verder georganiseerd kunnen zijn, waarmee de banden met het Europese recht kunnen verschillen, nuanceert de zeer simplistische kijk op landen als landen. Als derde richtten de Verdragsluitende partijen het adviesorgaan het Comité van de Regio’s op, dat (de belangen van) decentrale overheden van alle lidstaten is gaan vertegenwoordigen. Langs dit orgaan hebben decentrale overheden meer inspraak gekregen in Europese beleids- en wetgevingsprocessen.

In de volgende EuroSCAN: een nader onderzoek van de EU-instellingen en organen en de rol van lidstaten en decentrale overheden daarbinnen.

[1] Via het Verdrag tot herziening van het op 3 februari 1958 gesloten verdrag tot instelling van de Benelux Economische Unie werd de Benelux Economische Unie omgedoopt tot de Benelux Unie.

[2] Het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie (EURATOM) werd gesloten in Brussel op 17 april 1957.

[3] Het meest recente LGO-besluit is Besluit (EU) 2021/1764 van de Raad van 5 oktober 2021.

[4] Dit zogenoemde concordantiebeginsel staat in artikel 39 en 40 van het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden.