Moeten gemeenten rekening houden met het mededingingsrecht bij de exploitatie van camperplaatsen?

1 maart 2021

De gemeente overweegt om camperplaatsen aan te bieden op een terrein, dat in eigendom van de gemeente is. Moeten wij bij het aanbieden van camperplaatsen nog rekening houden met het Europees recht (met name het mededingingsrecht)?

Antwoord in het kort

Ja, de gemeente moet rekening houden met het Europees recht. Het exploiteren van camperplaatsen wordt aangemerkt als een economische activiteit. Bij het uitvoeren van economische activiteiten moet de gemeente altijd rekening houden met de gedragsregels uit de Wet Markt & Overheid, met name de eerste gedragsregel betreffende de integrale kostenprijs.

De Wet Markt en Overheid (Wet M&O)

De Wet M&O is van toepassing wanneer een overheidsorganisatie zelf, of via haar overheidsbedrijven, economische activiteiten verricht en daarmee in concurrentie treedt met ondernemingen op de markt. De Wet M&O omschrijft vier gedragsregels waaraan iedere overheidsorganisatie zich moet houden bij de uitvoering van een economische activiteit. Het doel van deze vier gedragsregels is om zo gelijk mogelijke concurrentieverhoudingen tussen overheidsorganisaties en ondernemingen  te creëren. In hoofdstuk 4b van de Mededingingswet (Mw) kunt u de gedragsregels terugvinden.

Economische activiteit

Een ‘economische activiteit’ wordt als volgt gedefinieerd: “iedere activiteit bestaande uit het aanbieden van goederen en diensten op een bepaalde markt”. Activiteiten ter uitoefening van specifieke bevoegdheden van overheidsgezag worden niet als economische activiteit gezien. Het gaat dan om een taak die tot de kerntaken van de staat behoort of die wegens haar aard, doel en de regels waaraan zij is onderworpen met die taken verband houdt.

Aan de hand van de omstandigheden van ieder specifiek geval  kan worden beoordeeld of een activiteit economisch van aard is. De Autoriteit Consument en Markt (ACM) heeft een lijst met voorbeelden opgesteld met activiteiten die in de praktijk vaak als economisch moeten worden gekwalificeerd.  De ACM noemt in deze lijst het exploiteren van een campingterrein als één van de voorbeelden van economische activiteiten van decentrale overheden. Deze activiteit wordt niet verricht ter uitoefening van overheidsgezag. Bovendien exploiteren ondernemingen ook camperplaatsen, dus een overheidsorganisatie treedt in concurrentie met deze ondernemingen. In het onderhavige geval dient het exploiteren van de campingplaatsen door de gemeente ook als een economische activiteit te worden aangemerkt. De gemeente dient bij de uitoefening van deze activiteit dus rekening te houden met de gedragsregels uit de Wet M&O.

Toezicht ACM op naleving

De ACM kan onderzoeken of een overheidsorganisatie zich houdt aan de vier gedragsregels bij de uitvoering van een economische activiteit. Aan de hand van een onderzoek kan de ACM concluderen dat één of meerdere gedragsregels zijn overtreden. Met betrekking tot het exploiteren van camperplaatsen kwam de ACM eerder tot de conclusie dat niet voldaan was aan de eerste gedragsregel, het doorrekenen van de integrale kosten. Op de website van de ACM kunt u de besluiten inzake camperplaatsen in Vijfherenlanden en Stadkanaal lezen.

Eerste gedragsregel: Doorberekening integrale kosten

De eerste gedragsregel van de Wet M&O schrijft voor dat een overheidsorganisatie bij het uitvoeren van een economische activiteit de integrale kosten moet doorberekenen. Als een onderneming of een burger een dienst of een product afneemt van een overheidsorganisatie, moeten zij in ieder geval de integrale kostprijs betalen. Uiteraard mag een overheidsorganisatie altijd méér dan de integrale kosten berekenen.

In het Besluit M&O en op pagina 31 van de Handreiking Wet Markt & Overheid zijn voor het bepalen van de integrale kosten richtlijnen gegeven. Het gaat om alle kosten die verband houden met de economische activiteit. De operationele kosten, afschrijving- en onderhoudskosten en vermogenskosten van een economische activiteit moeten in elk geval worden meegerekend. De gemeente dient bij het exploiteren van een campingterrein bijvoorbeeld rekening te houden met de vermogenskosten van het stuk grond, onderhoud van de grond en de gebouwen en de kosten voor nutsvoorzieningen. De uiteindelijke bewijslast van de juiste en volledige berekening van de integrale kosten ligt bij de decentrale overheid zelf.

Uitzondering: Algemeen Belang

De Wet M&O omschrijft verschillende uitzonderingsgronden op basis waarvan een overheidsorganisatie zich bij de uitvoering van een economische activiteit niet hoeft te houden aan de vier gedragsregels. Zo stelt Artikel 25h lid 5 en 6 Mw dat de Wet M&O niet van toepassing is op economische activiteiten, die plaats vinden in het algemeen belang. Overheidsorganisaties kunnen onder voorwaarden een goed gemotiveerd algemeen belang besluit nemen voor deze economische activiteiten.

De algemeen belangvaststelling voor gemeenten vindt plaats door de gemeenteraad. Of er sprake is van een algemeen belang, dient door een gemeente zelf te worden vastgesteld. Het is hierbij verstandig aan te sluiten bij Europese beleidsdoelstellingen of Europese Verdragen. Belanghebbende ondernemingen kunnen wel opkomen tegen een algemeen belang besluit van de gemeente indien dat besluit geen algemeen verbindend voorschrift inhoudt. Op pagina 24 tot en met 28 van de Handreiking Wet Markt & Overheid worden de stappen voor het nemen van een algemeen belang besluit uiteengezet.

Door

Demi Hoefnagels, Kenniscentrum Europa decentraal

Meer informatie

Europees mededingingsrecht, Kenniscentrum Europa decentraal
Gedragsregels markt en overheid, Kenniscentrum Europa decentraal
Handreiking Wet Markt en Overheid, Ministerie van Economische Zaken en Klimaat