Om in de aankomende jaren de gestelde doelen in de woningbouwsector te kunnen behalen, lijkt publieke financiering onontbeerlijk. Bij de publieke financiering van woningbouw moet echter rekening worden gehouden met de staatssteunregels. In dit essay geven wij een inkijkje in die regels en de mogelijkheden die overheden hebben om aan woningcorporaties en marktpartijen steun te verlenen op het gebied van sociale en betaalbare huisvesting, in het bijzonder op basis van de Europese regelgeving over diensten van algemeen economisch belang (DAEB). Op 8 januari 2026 is een nieuw DAEB-vrijstellingsbesluit van de Europese Commissie in werking getreden, waarmee rechtmatige steunverlening voor betaalbare huisvesting voor middeninkomens mogelijk wordt gemaakt. Gastauteurs Georges Dictus en Maartje de Wit van Pels Rijcken bespreken de betekenis van deze ontwikkeling voor de Nederlandse woningmarkt.
Een spanningsveld
Het is vrijwel dagelijks in het nieuws en kan u onmogelijk zijn ontgaan: Nederland staat voor een grote opgave als het gaat om woningbouw in zijn algemeen en betaalbare huisvesting in het bijzonder. In het nieuwe coalitieakkoord 2026-2030 is er veel aandacht voor het uitblijven van de gewenste bouw van 100.000 woningen per jaar en voor de grote behoefte aan betaalbare huur- en koopwoningen.[1] Voor het oplossen van het woningtekort is publieke financiering noodzakelijk, bijvoorbeeld om woningbouwprojecten (sneller) van de grond te krijgen, om betaalbare huisvesting mogelijk te maken en om huisvesting voor bepaalde doelgroepen (zoals ouderen en studenten) te stimuleren.
Dit levert een zeker spanningsveld op, omdat bij de publieke financiering van woningbouw rekening moet worden gehouden met het staatssteunverbod. Dit verbod is opgenomen in artikel 107 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie en luidt, kort gezegd, dat overheden geen economische voordelen aan ondernemingen mogen verstrekken die de mededinging kunnen vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten kunnen beïnvloeden. Dergelijke staatssteun moet in principe (vooraf) worden aangemeld bij de Europese Commissie (hierna: Commissie) en kan niet worden verstrekt voordat de Commissie daarvoor goedkeuring heeft gegeven. Op deze verplichting zijn echter een aantal uitzonderingen mogelijk. In dat kader is voor woningbouw met name de DAEB-regelgeving relevant.
Diensten van algemeen economisch belang (DAEB)
Een dienst van algemeen economische belang (DAEB) is een dienst die in het algemeen belang wordt verricht en die de markt zonder overheidsingrijpen onvoldoende oppakt, of niet onder de gewenste voorwaarden (zoals prijs of kwaliteit) aanbiedt. De overheidscompensatie die voor de uitvoering van de DAEB wordt verstrekt, kan worden verleend in overeenstemming met de voorwaarden van het Altmark-arrest[2] of worden vrijgesteld van de aanmeldingsverplichting op basis van de DAEB de-minimisverordening (Verordening (EU) 2023/2832) of het DAEB-vrijstellingsbesluit (Besluit (EU) 2025/2630). Voor de woningbouw is met name het DAEB-vrijstellingsbesluit relevant, omdat op basis van dit besluit relatief hoge steunbedragen kunnen worden verstrekt (zonder dat een aanbestedings- of benchmarkprocedure hoeft te worden doorlopen zoals het Altmark-arrest vereist).
Voor kleinere steunbedragen kan de DAEB de-minimisverordening uitkomst bieden. Op grond van die verordening kan aan één onderneming gedurende een periode van drie jaar tot maximaal 750.000 euro compensatie voor de uitvoering van (één of meer) DAEB worden verleend, zolang ook aan de overige voorwaarden van de verordening wordt voldaan.
Steun aan woningbouwcorporaties
Bij de publieke financiering van woningbouw in Nederland is van belang dat de woningbouwcorporaties in artikelen 45 t/m 47 van de Woningwet al met een DAEB op het gebied van de volkshuisvesting zijn belast. De Woningwet betreft op dit punt een uitwerking van een besluit van de Commissie van 15 december 2009, waarin de Commissie de verenigbaarheid van de overheidsfinanciering voor woningbouwcorporaties heeft onderzocht.[3] In dit besluit heeft de Commissie de volgende maatregelen onderscheiden:
- Staatsgaranties voor leningen bij het Waarborgfonds Sociale Woningbouw.
- Steun van de Autoriteit woningbouwcorporaties (Aw) (voorheen: het Centraal Fonds Volkshuisvesting), bestaande uit ‘reguliere projectsteun’ en ‘rationaliseringssteun’.
- Verkoop van overheidsgrond door gemeenten tegen een prijs onder de marktwaarde.
- Het recht om leningen aan te gaan bij de Bank Nederlandse Gemeenten.
De Commissie concludeerde dat deze maatregelen als staatssteun moeten worden aangemerkt. Omdat deze steun al bestond toen het EEG-Verdrag in Nederland van kracht werd, moest de steun als bestaande steun worden aangemerkt. Ten aanzien van bestaande steun kan de Commissie alleen ‘dienstige maatregelen’ voorstellen, en dat heeft de Commissie in het besluit van 15 december 2009 gedaan. Als gevolg van de door de Commissie voorgestelde maatregelen is in de Woningwet de sociale huisvesting beperkt tot een bepaalde inkomensgroep en is de huurprijs gemaximeerd. Daarnaast zijn woningbouwcorporaties verplicht om minimaal 85% van hun woningaanbod aan te bieden in de sociale huursector en dienen zij hun commerciële activiteiten van hun DAEB-activiteiten te scheiden en onder marktconforme voorwaarden te verrichten.
Voor het oplossen van het woningtekort is publieke financiering noodzakelijk.
Bij overheden rijst vaak de vraag of zij nog wel compensatie kunnen verstrekken aan een woningcorporatie, gelet op de DAEB waarmee woningcorporaties reeds in de Woningwet zijn belast en de compensatie die zij daarvoor kunnen ontvangen.[4] Het korte antwoord op die vraag is dat een aanvullende compensatie kan, maar dat er wel nadrukkelijk sprake moet zijn van een compensatie voor andere activiteiten dan de taken waarvoor de woningcorporaties in de Woningwet met een DAEB zijn belast. Zo niet, dan bestaat het risico dat de woningcorporatie voor dezelfde activiteiten twee keer compensatie ontvangt en wordt overgecompenseerd.[5]
Bij andere activiteiten kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de uitvoering van werkzaamheden voor het aardgasvrij maken van woningen, voor de aansluiting op een warmtenet of voor andere duurzaamheidsmaatregelen. Voor deze activiteiten ontvangen de woningcorporaties geen compensatie op basis van de Woningwet, zodat de overheid daarvoor in beginsel een (aanvullende) DAEB aan de woningcorporatie kan opleggen of aansluiting kan zoeken bij andere uitzonderingen binnen het staatssteunrecht.[6]
Voor de sociale woningbouw geldt dat op basis van de Woningwet uitsluitend aan woningbouwcorporaties steun kan worden verleend. Voor andere typen woningbouw, zoals de realisatie van betaalbare huisvesting voor middeninkomens, kan in beginsel ook aan marktpartijen een DAEB worden opgelegd. En vooral in dat kader – betaalbare huisvesting voor middeninkomens – is het nieuwe DAEB-vrijstellingsbesluit van (groot) belang.
Het nieuwe DAEB-vrijstellingsbesluit
Op 19 december 2025 heeft de Commissie het nieuwe DAEB-vrijstellingsbesluit gepubliceerd en op 8 januari 2026 is het besluit in werking getreden. Het nieuwe besluit is het antwoord op de evaluatie van de staatssteunregels voor diensten van algemeen economisch belang van 1 december 2022, waarin een aantal verbeterpunten voor de DAEB-regelgeving zijn geconstateerd. Daarnaast kan het besluit worden gezien als een reactie op het verzoek van een aantal lidstaten, waaronder Nederland, om een verruiming van de staatssteunregels om overheidsfinanciering voor betaalbare huisvesting voor middeninkomens mogelijk te maken.
In het vorige DAEB-vrijstellingsbesluit werd sociale huisvesting al als DAEB genoemd. Deze DAEB blijft in het nieuwe DAEB-vrijstellingsbesluit behouden[7], en het huidige staatssteunstelsel voor sociale huur blijft daarmee dus in stand. Wel moet de DAEB – anders dan voorheen – voldoen aan de voorwaarden van de Bijlage. Volgens de tekst van de Bijlage moet de sociale huisvesting waarvoor een DAEB geldt onder andere beschikbaar zijn “voor kansarme huishoudens of sociaal kansarme groepen, waaronder daklozen, die door solvabiliteitsbeperkingen geen huisvesting tegen marktvoorwaarden kunnen vinden”, voldoen aan de minimale vereisten op het gebied van kwaliteit, milieu en toegankelijkheid en beschikbaar zijn voor sociale huisvesting voor een periode van minimaal twintig jaar. De huisvesting kan bovendien een beperkt aandeel niet-kansarme huishoudens omvatten, om ruimtelijke concentratie van armoede te voorkomen.
Wat meer in het oog springt is dat in het nieuwe DAEB-vrijstellingsbesluit voor het eerst wordt genoemd dat de betaalbaarheid van huisvesting in veel lidstaten een belangrijk probleem is geworden, dat niet alleen kansarme huishoudens of sociaal kansarme groepen treft, maar ook middeninkomensgroepen.[8] Daarom is in het nieuwe besluit een DAEB voor ‘betaalbare huisvesting’ geïntroduceerd. De (maximum) compensatiegrens – die in het nieuwe besluit is verhoogd van 15 miljoen euro naar 20 miljoen euro per jaar – is niet van toepassing op sociale huisvesting én niet voor compensatie op het gebied van betaalbare huisvesting, mits de diensten inzake sociale en betaalbare huisvesting voldoen aan de vereisten zoals genoemd in de bijlage bij het besluit.[9]
Betaalbare huisvesting voor middeninkomens kan nu als DAEB worden gecompenseerd zonder voorafgaande goedkeuring.
In de bijlage worden ten aanzien van betaalbare huisvesting als DAEB vervolgens zeven vereisten genoemd (a t/m g). Wij lichten er enkele uit. Ten eerste moet betaalbare huisvesting als DAEB beschikbaar zijn voor huishoudens die als gevolg van marktresultaten en met name marktfalen, geen toegang hebben tot huisvesting tegen betaalbare voorwaarden (voorwaarde a). De betaalbaarheid van de huisvesting moet worden gemeten op basis van betrouwbare indicatoren. Een ander vereiste is dat de woningprijzen of de huurprijzen voor betaalbare huisvesting lager moeten zijn dan de marktprijs (voorwaarde b), maar niet lager dan nodig is om de betaalbaarheid van deze woningen voor de betrokken doelgroep te waarborgen (voorwaarde c).
De compensatie kan verder dienen ter dekking van de kosten voor investeringen in de bouw van nieuwe gebouwen (inclusief de aankoop van grond), de aankoop van bestaande appartementen of gebouwen om te verbouwen of te renoveren, de verbouwing of renovatie van bestaande gebouwen, voor de kosten om de toegankelijkheid van woningen of gebouwen te waarborgen voor ouderen of personen met een handicap, voor de kosten om de naleving van milieunormen te waarborgen en voor de kosten voor klimaatadaptatie, alsmede voor de kosten voor exploitatie van het gebouw, als dat nodig is voor het beheer van de dienst (voorwaarde g).
Een belangrijk verschil is dat de DAEB voor betaalbare huisvesting open moet staan voor alle dienstverrichters die de dienst kunnen leveren, dus ongeacht hun rechtsvorm en/of hun particuliere of publieke karakter (voorwaarde e). DAEB’s voor betaalbare huisvesting mogen dus niet exclusief worden voorbehouden aan woningbouwcorporaties, zoals dat voor sociale huisvesting wel het geval is. Daarmee beoogt de Commissie de concurrentie in het marktsegment voor betaalbare huisvesting in stand te houden[10] en aldus een balans te vinden tussen enerzijds de noodzaak voor publieke financiering in de woningbouwsector en anderzijds het belang om de mededinging, ondanks de uitdagingen in deze sector, te beschermen.[11]
Betekenis voor de Nederlandse woningmarkt
Voor de Nederlandse woningmarkt is het nieuwe DAEB-vrijstellingsbesluit volgens ons een positieve ontwikkeling. Er bestaat een duidelijke behoefte aan ruimere regelgeving en het is dan ook goed nieuws dat de Commissie de signalen van de lidstaten op dit punt heeft opgepikt. Op dit moment zullen woningbouwcorporaties middenhuurwoningen in beginsel vanuit de niet-DAEB tak moeten realiseren, waardoor zij daarvoor geen geborgde financiering van het Waarborgfonds Sociale Woningbouw kunnen aantrekken. Met het nieuwe DAEB-vrijstellingsbesluit is duidelijk dat het realiseren en aanbieden van betaalbare huisvesting voor middeninkomens als DAEB kan worden aangemerkt en door overheden (voor grote bedragen) kan worden gecompenseerd zonder dat daarvoor voorafgaande goedkeuring van de Commissie nodig is. Dat geldt dus voor compensatie aan woningbouwcoöperaties en voor compensatie aan andere marktpartijen die betaalbare huisvesting willen realiseren. In het coalitieakkoord 2026-2030 wordt de verruiming van de mogelijkheden van financiering voor niet-DAEB-activiteiten voor woningcorporaties expliciet in overweging genomen. Het is nu aan het nieuwe kabinet in samenwerking met decentrale overheden om de mogelijkheden die de staatssteunregels bieden te benutten en verder vorm te geven.
Meer informatie
Sociale en betaalbare huisvesting, KED
[1] ‘Aan de slag, Bouwen aan een beter Nederland’ – Coalitieakkoord 2026-2030 van 30 januari 2026, raadpleegbaar via: https://www.kabinetsformatie2025.nl/site/binaries/site-content/collections/documents/2026/01/30/aan-de-slag—coalitieakkoord-2026-2030/coalitieakkoord-d66-vvd-cda.pdf.
[2] HvJ EU 24 juli 2003, C-280/00, ECLI:EU:C:2003:415 (Altmark).
[3] Besluit C(2009) 9963 final van de Commissie van 15 december 2009, No. E 2/2005 en N 642/2009 (Existing and special project aid to housing corporations), raadpleegbaar via: https://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/197757/197757_1155868_173_2.pdf.
[4] In artikel 1, eerste lid, van de Woningwet is opgenomen wat precies onder ‘compensatie’ voor de uitvoering van de DAEB wordt verstaan. Kort gezegd gaat het om de eerste drie maatregelen die de Commissie in het besluit van 15 december 2009 heeft onderscheiden. Ten aanzien van de vierde maatregel (het recht om leningen aan te gaan bij de Bank Nederlandse Gemeenten) heeft de Commissie in haar besluit van 30 augustus 2010 geoordeeld dat dit geen staatssteun betreft. Zie Besluit C(2010) 5841 final, E 2/2005 (Existing aid to housing corporations: Decision amending paragraphs 22-24 of the Commission Decision of 15 December 2009 (C (2009) 9963 final)), raadpleegbaar via: https://ec.europa.eu/competition/state_aid/cases/197757/197757_1156466_175_2.pdf.
[5] In het besluit van 15 december 2009 heeft de Commissie ook goedkeuring verleend voor een specifieke regeling op basis waarvan het Centraal Fonds Volkshuisvesting subsidies kon verlenen aan woningcorporaties voor de bouw en verhuur van sociale huurwoningen en maatschappelijk vastgoed in kansarme wijken. Deze maatregel zou zich onderscheiden van de taken en compensatiemaatregelen zoals die in de Woningwet zijn opgenomen “in that it targets only selected communities and is financed through a different mechanism”. Bovendien was deze specifieke regeling zo vormgegeven dat overcompensatie werd voorkomen. Zie het besluit (voetnoot 3), randnummers 78, 83 en 101.
[6] Zie ten aanzien van het aardgasvrij maken van woningen in het bijzonder de handreiking van Europa Decentraal: https://europadecentraal.nl/wp-content/uploads/2018/12/staatssteunbeperkingen-en-mogelijkheden-aardgasvrije-wijken-huursector-def.pdf.
[7] Artikel 2, lid 1, onder d van het DAEB-vrijstellingsbesluit.
[8] Zie overweging 14 van de considerans.
[9] Artikel 2, lid 1, onder d en e, van het DAEB-vrijstellingsbesliut.
[10] Zie overweging 25 van de considerans.
[11] Zie daarover meer uitgebreid het artikel van Al Khatib in het Tijdschrift voor Staatssteun, ‘Evaluatie van het DAEB-pakket: tijd voor verplichte competitieve selectieprocedures voor DAEB-steun op de woningmarkt?’, Den Hollander, Tijdschrift voor Staatsteun nr. 1/2, juni 2025.