Herziening coördinatie socialezekerheidsstelsels

Wat betekenen de nieuwe Europese regels voor sociale zekerheid voor gemeenten en inwoners? De EU heeft de regels voor grensoverschrijdende uitkeringen aangepast. Dat heeft ook gevolgen voor de uitvoering van de Participatiewet en de samenwerking tussen gemeenten en andere lidstaten. Dit artikel gaat in op de belangrijkste wijzigingen en wat deze betekenen voor decentrale overheden.

Achtergrond

Wie in Nederland ziek of werkloos wordt, kan recht hebben op een uitkering. Ook als iemand in het buitenland heeft gewoond of gewerkt, moet worden bepaald in welk land diegene recht heeft op een uitkering. Zo wordt voorkomen dat iemand onterecht zonder inkomen komt te zitten of juist dubbel een uitkering ontvangt. Aan de andere kant moet voorkomen dat iemand ten onrechte uitkeringen van verschillende lidstaten ontvangt voor hetzelfde doel. Het idee achter de coördinatie is dat EU-burgers niet benadeeld mogen worden omdat ze gebruik maken van hun recht op vrij verkeer. Om dit te voorkomen coördineren lidstaten hun socialezekerheidsstelsels. Deze regels zijn nu gewijzigd.

Coördinatie van sociale zekerheid

De regels die toezien op het coördineren van nationale socialezekerheidsstelsels zijn vastgelegd in de basisverordening voor sociale zekerheid (Verordening (EG) Nr. 883/2004) betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels en Verordening (EG) Nr. 987/2009 (de ‘toepassingsverordening’) die de toepassing van Verordening 883/2004 regelt. Onder Verordening (EU) Nr. 2026/2359) zijn deze regels gewijzigd. Een deel van de regels is 1 november in werking getreden. Regels met betrekking tot de vraag welke lidstaat precies verantwoordelijk is voor het verschaffen van een uitkering treden in werking vanaf 2 november 2028. Gemeenten zullen dit merken bij het bepalen of iemand in aanmerking komt voor een (Nederlandse) uitkering. De regels hebben daarbij invloed op de bepaling van de hoogte van de te verstrekken uitkering, de duur hiervan en de verplichting om hierover gegevens uit te wisselen met andere lidstaten.

De verordening verandert niet rechtstreeks de Nederlandse Participatiewet, Wmo 2015 of de Jeugdwet. De gevolgen zitten vooral in de uitvoering van de sociale zekerheid, de beoordeling van internationale situaties, de samenwerking met buitenlandse instanties en de behandeling van inwoners met grensoverschrijdende werk- of verblijfsgeschiedenissen.

Waarom worden de regels gewijzigd?

Lidstaten genieten exclusieve bevoegdheid om hun socialezekerheidsstelsels in te richten. Dit betekent dat elke lidstaat ruimte heeft om zelf de bijzonderheden van zijn eigen socialezekerheidsstelsel te bepalen, waaronder welke uitkeringen worden verstrekt, onder welke voorwaarden inwoners hiervoor in aanmerking komen, hoe deze uitkeringen worden berekend en hoeveel premie moet worden betaald. Europese coördinatie van socialezekerheidsstelsels is vereist om het recht op vrij verkeer van personen en werknemers mogelijk te maken, zodat EU-burgers die van deze rechten gebruik maken voldoende toegang houden tot sociale zekerheid. De huidige regels worden gewijzigd om deze regels te ‘moderniseren’ en beter aan te laten sluiten op de veranderende arbeidsmarkt. Voorbeelden van deze veranderingen zijn de toename van flexibele werkafspraken en kortlopende contracten, een toename van digitalisering en structurele arbeidstekorten in bepaalde economische sectoren, onder meer als gevolg van de algehele vergrijzing door de Europese Unie. Deze trends hebben impact op hoe makkelijk economisch en niet-economisch actieve EU-burgers zich tussen lidstaten bewegen.

Onderhandelingen over de aanpassing van de wetgeving lopen al sinds 2016, toen de Commissie het voorstel voor herziening van de verordeningen introduceerde. De wijzigingen zijn onder meer bedoeld om meer duidelijkheid te geven over de voorwaarden waaronder groepen uitkeringsgerechtigden aanspraak maken op uitkeringen onder de verantwoordelijkheid van een specifieke lidstaat. Daarnaast hebben de wijzigingen het doel om de gegevensuitwisseling tussen lidstaten met betrekking tot uitkeringsgerechtigden te verbeteren.

Hoe worden de regels gewijzigd?

De herziene regels zijn opgebouwd rond 5 pijlers:werkloosheidsuitkeringen, prestaties bij langdurige zorg, toegang tot sociale uitkeringen voor economisch niet-actieve burgers, gezinsuitkeringen en wetgeving voor gedetacheerde werknemers en personen die in twee of meer lidstaten werken.

1. Werkloosheidsuitkeringen

De regels die bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de uitkering van werkloosheidsuitkeringen aan werkloze EU-burgers die in een andere lidstaat verblijven worden aangepast. In beginsel is de lidstaat waar een werknemer sociaal verzekerd is de ‘bevoegde lidstaat’ voor de uitkering van werkloosheidsuitkeringen. Een werknemer is sociaal verzekerd in het EU-land waar een substantieel deel van de werkzaamheden feitelijk worden verricht. Volgens de toepassingsverordening is sprake van ‘een substantieel deel’ als meer dan 25% van de totale arbeidstijd in de woonstaat wordt verricht, en/of als 25% van het loon in de woonstaat wordt verdiend (zie artikel 14 lid 8 (EG) nr. 987/2009).

Onder de nieuwe regelgeving wordt de lidstaat waar iemand ten minste 22 aaneengesloten weken heeft gewerkt of verzekerd is geweest (‘het werkland’) verantwoordelijk voor de werkloosheidsuitkering. Zolang onder deze 22 weken wordt gebleven blijft het land van herkomst verantwoordelijk. Daarbij kan iemand die een werkloosheidsuitkering ontvangt deze in beginsel gedurende zes maanden meenemen naar een andere EU-lidstaat om daar werk te zoeken. Voorheen was de standaardtermijn drie maanden.

2. Langdurige zorg

De gewijzigde regelgeving verduidelijkt wat moet worden verstaan onder ‘prestaties van langdurige zorg’ en hoe de uitkering hiervan tussen lidstaten moet worden gecoördineerd. Dit heeft dus onder meer betrekking op inwoners die vanuit Nederland naar België of Duitsland verhuizen en daar zorg nodig hebben, maar ook personen die in Nederland wonen maar langdurige zorg ontvangen of rechten hebben opgebouwd in een andere EU-lidstaat.

3. Toegang tot sociale uitkeringen voor economisch niet-actieve burgers

Het Hof van Justitie heeft in enkele uitspraken de toepassing van het beginsel van gelijke behandeling op niet-actieve EU-burgers verduidelijkt en in het bijzonder onder welke voorwaarden deze groep aanspraak kan maken op bepaalde socialezekerheidsuitkeringen in de gastlidstaat. De Verordening verwijst naar deze jurisprudentie in de preambule. Voor Nederland worden door deze wijziging geen directe veranderingen verwacht in de uitvoering in de praktijk.

4. Gezinsuitkeringen

Onder de nieuwe regelgeving worden twee verschillende categorieën gezinsuitkeringen aangewezen: de ouderschapsuitkeringen en alle andere gezinsuitkeringen. De ouderschapsuitkeringen vallen in een ander categorie dan de andere gezinsuitkeringen. Lidstaten mogen er ook voor kiezen om ouderschapsuitkeringen volledig uit te betalen. Lidstaten die hiervoor kiezen maken dit kenbaar in deel 2 van bijlage XIII bij de Verordening.

5. Detachering en werknemers die werken in twee of meer lidstaten

Een werknemer die door zijn werkgever naar een andere lidstaat wordt uitgezonden om daar werkzaamheden te verrichten, blijft onderworpen aan de wetgeving van de lidstaat van herkomst, op voorwaarde dat:

– de te verwachten duur van die werkzaamheden niet meer dan 24 maanden bedraagt; en

– hij niet wordt uitgezonden om een eerder uitgezonden werknemer of persoon anders dan in loondienst te vervangen.

Wanneer iemand in twee of meer lidstaten werkzaam is, is normaal gesproken de wetgeving van het woonland van toepassing indien daar “substantieel” [BT1] wordt gewerkt. Wordt er niet substantieel in het woonland gewerkt, dan is normaliter de vestigingsplaats van de werkgever van toepassing.

Om de vestigingsplaats van de werkgever te bepalen werd tot voor kort gekeken waar de voornaamste beslissingen betreffende de onderneming worden genomen en waar de centrale bestuurstaken ervan worden uitgeoefend. Deze criteria voor het bepalen van de vestigingsplaats blijven hetzelfde, maar de verordening bepaalt dat bij de vaststelling van de werkgever een algehele beoordeling moet plaatsvinden, gebaseerd op factoren die relevant zijn voor dat geval.

Een andere wijziging ziet toe op de werking van de Verordening ten aanzien van personen met een woonplaats buiten de EU die werken in twee of meer lidstaten. De voormalige Verordening zag alleen toe op personen met een woonplaats binnen de EU. De huidige verordening is ook van toepassing op personen die binnen de Europese Unie in verschillende lidstaten werken maar in een land buiten de EU wonen. In deze situaties wordt de lidstaat waar het meeste wordt gewerkt als ‘woonlidstaat’ gezien voor de bepaling van de toepasselijke wetgeving.

Voor werknemers en zelfstandigen die in een andere lidstaat dan de lidstaat van herkomst werkzaam zijn is een A1-verklaring relevant. Met een A1-verklaring kunnen werknemers en zelfstandigen aantonen in welke lidstaat zij sociaal verzekerd zijn. De Verordening introduceert in dit kader verschillende wijzigingen. De lidstaat die een A1-verklaring heeft afgegeven moet de relevante feiten met betrekking tot de socialezekerheidsstatus van de aanvrager controleren en garanderen dat de A1-verklaring correct is ingevuld. De zendende lidstaat moet verzoeken van de ontvangende lidstaat over verificatie van documenten binnen bepaalde deadlines (35 werkdagen) beantwoorden. Daarbij regelt de Verordening dat bij het werken in twee of meer lidstaten de toepasselijke wetgeving voor maximaal 24 maanden wordt vastgesteld met daarna een verplichte herbeoordeling. Voorheen gold er geen maximale geldigheidsduur voor A1-verklaringen die zijn afgegeven voor het werken in twee of meer lidstaten.

Gegevensuitwisseling en decentrale relevantie

Voor gemeenten zijn de wijzigingen vooral relevant in het kader van de uitvoering van de Participatiewet. Nederlandse burgers of personen met een Nederlandse verblijfsvergunning die in Nederland wonen maar in een andere lidstaat hebben gewerkt kunnen met een andere verdeling van verantwoordelijkheden tussen UWV en buitenlandse instanties te maken krijgen. Bij een aanvraag voor algemene bijstand moet daarbij duidelijk zijn of iemand recht heeft op een buitenlandse werkloosheidsuitkering. Gemeenten moeten daarbij rekening houden met buitenlandse inkomsten en uitkeringsrechten bij de beoordeling van het recht op bijstand en de hoogte daarvan.

Voor gemeenten die moeten beoordelen of iemand recht heeft op een uitkering, bijvoorbeeld onder de Participatiewet, is het relevant om te weten onder welke voorwaarden een grenswerker of niet-economisch actieve EU-burger aanspraak maakt op een uitkering waarvoor Nederland verantwoordelijk is of juist een andere lidstaat. De Verordening kent een basis voor gegevensuitwisseling tussen lidstaten. In de herziene Verordening wordt duidelijk gemaakt dat lidstaten gegevens over meerdere personen tegelijk mogen uitwisselen met andere lidstaten (zogenaamde bulkdata). Dit dient te gebeuren in lijn met de Algemene Verordening Gegevensbescherming. Daarbij stelt de Administratieve Commissie een lijst op met gegevens die worden uitgewisseld. Voor de data-uitwisseling wordt gebruik gemaakt van het systeem EESSI20.