Zowel in Nederland als in de Europese Unie is er een toenemende trend waar te nemen wat betreft het aantal milieuzones dat wordt ingesteld om luchtvervuilende vervoersmiddelen in en rondom de stad te weren. Onze gemeente overweegt ook om een milieuzone in te stellen. Wat zijn geldende Europeesrechtelijke normen op het gebied van milieu en vervoer en waar moet de gemeente zoal rekening mee houden?
Antwoord in het kort
Gemeenten hebben de mogelijkheid om milieuzones in te stellen om zo de luchtkwaliteit in de stad te verbeteren. Deze milieuzones zijn gebaseerd op algemeen geldende Europese normen voor de uitstoot van schadelijke stoffen door het verkeer. Ze zijn een middel waarmee doelstellingen ten aanzien van de verbetering van luchtkwaliteit kunnen worden behaald. De milieuzones zijn gebaseerd op vastgestelde en algemeen geldende Euronormen voor motorvoertuigen. Niet alleen de bevoegdheid voor het instellen van de milieuzonering ligt bij de gemeente, maar ook de verantwoordelijkheid voor de handhaving.
Milieuzone en verbetering luchtkwaliteit
Omdat luchtvervuiling de gezondheid van mensen aantast, zijn in de EU grenswaarden vastgesteld voor de gemiddelde concentraties fijnstof en stikstofdioxide in de lucht. Om hier aan te voldoen, kunnen decentrale overheden maatregelen nemen zoals snelheidsverlaging (veelal op snelwegen) en de instelling van milieuzones. Met een milieuzone worden bepaalde motorvoertuigen, die de luchtkwaliteit negatief beïnvloeden, uit delen van de stad geweerd. De milieuzone is daarmee een middel waarmee doelstellingen ten aanzien van de verbetering van luchtkwaliteit kunnen worden behaald. In Nederland heeft een aantal gemeenten, bijvoorbeeld gemeente Amsterdam, milieuzones ingesteld voor personen- en bestelauto’s en vrachtauto’s. Voor het gewenste kwaliteitsniveau van de buitenlucht bestaan verschillende soorten normen en hoogten, meer informatie hierover vindt u op de website van Infomil.
Europese wetgevingskaders
In 2008 werd de richtlijn (2008/50/EG) voor fijnstof goedgekeurd. Hierin is gespecificeerd welke limieten gelden voor welke typen fijnstofconcentraties in de lucht. In vervolg hierop nam de Europese Commissie op 18 december 2013 een nieuw beleidspakket voor schone lucht aan. Dit pakket is bedoeld om bestaande Europese luchtkwaliteitsregelgeving te actualiseren en luchtverontreiniging veroorzaakt door industrie, verkeer, elektriciteitscentrales en landbouw verder terug te dringen. De belangrijkste onderdelen van het pakket zijn:
- Het nieuwe programma Schone Lucht voor Europa, waarmee bestaande Europese doelstellingen omtrent de luchtkwaliteit moeten worden gehaald en waarin nieuwe Europese doelstellingen voor 2030 worden geformuleerd. Verder omvat het pakket maatregelen die de luchtkwaliteit in de Europese steden moet verbeteren en is er extra aandacht voor onderzoek en innovatie en internationale samenwerking op het gebied van luchtkwaliteit.
- Herziening van de richtlijn inzake nationale emissiemaxima voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen.
- Een nieuwe richtlijn voor het terugdringen van verontreiniging door middelgrote stookinstallaties en kleine industriële installaties.
Bestaande milieuzones in de Europese Unie
De milieuzones zijn gebaseerd op de vastgestelde en algemeen geldende zogenaamde Euronormen voor motorvoertuigen. Deze normen bevatten bepaalde emissiestandaarden. Hoe hoger de Euronorm, hoe minder schadelijke stoffen uitgestoten mogen worden. Momenteel is Euro-6 de norm voor personen-, bestel- en vrachtauto’s in Nederland . Zie voor een uitgebreide kwalificatie de website van de Commissie en de website van Delphi.
Voorbeelden Eurozones
Dertien Nederlandse steden weren momenteel de toegang van verouderde vrachtwagens. Oudere dieselpersonen- en bestelwagens zijn wel nog overal welkom, behalve in Amsterdam, Rotterdam en Utrecht. In bijna alle Duitse steden die een milieuzone hebben ingesteld met een ‘Umweltplakette’ (milieusticker), geldt inmiddels de groene sticker als minimumeis (Euro-1 voor benzineauto’s en Euro-4 voor dieselauto’s). In Antwerpen is in februari 2017 gestart met Euro 3+roetfilter en wordt stapsgewijs aangescherpt tot Euro-6 voor dieselauto’s en Euro-4 voor benzine auto’s. Brussel start in 2018 en legt de lat in eerste instantie lager, bij Euro-2, ingevoerd in 1996, en wil net als Antwerpen stapsgewijs naar Euro-6 in 2025.
Implementatieslag in Wet milieubeheer
Inmiddels zijn de bovenstaande, EU-richtlijnen omgezet in nationale wetgeving via de Wet milieubeheer. Hiervoor is de Wijzigingswet Wet milieubeheer aangenomen. In het kader van deze implementatieslag was het noodzakelijk voor de lidstaten om te gaan of er ook werd voldaan aan de Europeesrechtelijk gestelde normen. Dit onderzoek is in 2009 in Nederland uitgevoerd door de Algemene Rekenkamer, zoals gepubliceerd in het rapport Milieueffecten wegverkeer (2009).
De conclusie van het rapport was dat niet overal in Nederland kon worden voldaan aan de gestelde Europese normen. De Nederlandse regering heeft daarom uitstel aangevraagd, dat uitstel is verleend. In het Besluit derogatie (luchtkwaliteitseisen) is vervolgens aangegeven dat agglomeraties Amsterdam/Haarlem, Rotterdam/Dordrecht en Utrecht per 1 januari 2015 aan de bovengenoemde gestelde Europese normen moeten voldoen.
Invoeren milieuzone: hoe gaat dat praktisch?
Voordat een gemeente kan besluiten een milieuzone in te voeren, gaat daar een aantal stappen aan vooraf. Eerst maakt de gemeente met lokale partners inzichtelijk of een milieuzone voor een gemeente een effectieve maatregel is. Daarna kunnen politici en bestuurders samen besluiten tot invoering van een milieuzone vanaf een bepaalde datum. De gemeente publiceert dan een verkeersbesluit, waarna een wettelijke inspraaktermijn volgt.
Na een (positieve) afhandeling van de inspraakreacties is de milieuzone definitief. Gedurende de afhandeling van de wettelijk bezwaar- en beroepsprocedures mag de milieuzone gewoon van kracht zijn. Tijdige en duidelijke communicatie naar betrokken partijen en vervoerders staat bij de voorbereiding en invoering van de milieuzone centraal. Daarom stellen de lokale partners vaak samen een communicatieplan op om burgers en ondernemers te informeren over de milieuzone.
Dieselgate
Een vaak gehoord argument tegen een milieuzone is de ‘dieselgate’: de nieuwste auto’s op diesel stoten in de praktijk veel meer uit dan op grond van de Euro-normen zou mogen. Het weren van oude dieselauto’s zou dan disproportioneel zijn. Echter, de geweerde oude dieselpersonen- en bestelauto’s in Amsterdam, Rotterdam en Utrecht stoten in de praktijk nog altijd meer uit dan de nieuwste diesels aldus Berco Verhoek van de gemeente Rotterdam. Dieselgate heeft er toe geleid dat de regelgeving rondom de Euronormen worden aangescherpt. Er zal beter worden gecontroleerd of de auto’s aan de normen voldoen en de tekstmethoden worden meer op de praktijk afgestemd.
Handhaving milieuzonering: wie doet wat?
Milieuzonering betreft een gemeentelijke maatregel, waarmee de verantwoordelijkheid voor de handhaving ook primair bij de gemeente ligt. De gemeente controleert of een motorvoertuig aan de voorwaarden voldoet voor de toegang tot de milieuzone. Dit doen zij met behulp van camera’s, kentekenscanners en/of handhavers rekening houdende met de privacyregelgeving. Als een motorvoertuig zich in een milieuzone begeeft en niet is vrijgesteld of geen ontheffing heeft, dan volgt een boete. De overtreding van een milieuzone is een zogenaamde Mulderovertreding en wordt namens het Rijk geïnd door het Centraal Justitieel Incasso Bureau.
Buitenlandse auto’s
Speciale aandacht vraagt de handhaving van buitenlandse auto’s. In de praktijk kan dat alleen met fysieke controles door de politie of Buitengewoon Opsporingsambtenaren (BOA’s). Nederlandse gemeenten hebben namelijk geen toegang tot buitenlandse voertuigregistraties en kunnen niet op een geautomatiseerde wijze concluderen of een auto wel of niet de zone in mag. Uitzondering hierop is België. Op grond van een bilateraal verdrag tussen Nederland en België (bilateraal verdrag Nederland-België) kunnen voertuiggegevens wel worden uitgewisseld en kunnen Nederlandse gemeenten een boete opleggen aan Belgische overtreders.
Jurisprudentie: Beoordelingsruimte gemeente bij verkeersbesluit
In februari 2017 heeft de Raad van State een uitspraak gedaan over de geldigheid van de milieuzone in Utrecht. Naar het oordeel van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft een gemeentebestuur beoordelingsruimte bij het nemen van een dergelijk verkeersbesluit. Dat betekent dat de absolute noodzaak van een verkeersbesluit niet hoeft te worden aangetoond. Het is voldoende dat wordt aangetoond dat het milieubelang wordt gediend en dat het gemeentebestuur inzichtelijk maakt hoe de belangen, voor en tegen de milieuzone, tegen elkaar zijn afgewogen, aldus de Afdeling bestuursrechtspraak.
Door:
Paul Zondag, Europa Decentraal
Met dank aan Berco Verhoek gemeente Rotterdam
Meer informatie:
Vervoer en milieu, Europa Decentraal
Luchtkwaliteit, Europa Decentraal
Urban Access Regulations, Europese Commissie
Wet Milieubeheer, kenniscentrum Infomil
Milieuzone wetgeving, Public Space Info