Aan welke voorwaarden moet de publieke inspraak voor een milieueffectrapportage voldoen?

Introductie

Het Europese Hof van Justitie heeft op 7 november 2019 uitspraak gedaan over de door Griekse rechter gestelde prejudiciële vragen over de publieke inspraak bij een milieueffectrapportage. Hierbij gaat het Hof in op voorwaarden waaraan de procedure omtrent publieke inspraak moet voldoen. Daarnaast geeft het Hof antwoord op een tweede vraag over een nationale regeling over het instellen van een termijn van beroep.

Zaak

Arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) van 7 november 2019 in zaak C-280/18, ECLI:EU:C:2019:928 (Flausch e.a. v Ypourgos Perivallontos kai Energeias e.a.)

Beleidsdossier en thematiek

Milieu

Samenvatting en feiten

Deze zaak betreft een geschil tussen een aantal burgers aan de ene kant en de Griekse minister van Milieu en Energie, de minister van Economie en nog twee ministers aan de andere kant. Het betreft een geschil rondom de aanleg van een toeristisch complex op het Griekse eiland Ios. Omdat een project van een dergelijke omvang een milieueffectrapportage (m.e.r.) vereist, is deze uitgevoerd en is het publiek gevraagd om hieraan deel te nemen.

Er is in 2013 een oproep geplaatst in een plaatselijke krant tot deelname aan de m.e.r. en er is een aankondiging opgehangen in een regiokantoor op een ander eiland (Syros). Het kantoor op dit eiland is de zetel van een hogere regionale autoriteit dan de betrokken gemeente (Ios). Dit is tevens de plaats waar de raadpleging zou plaatsvinden. Het beroep werd echter pas in 2016 ingesteld. Volgens de verzoekers hebben zij pas kennis kunnen nemen van het project toen het bouwen eenmaal was begonnen. De partij waar de vergunningen en goedkeuringen aan zijn verlengd stelden dat het beroep te laat was ingesteld. Hierop stelde de Griekse rechter prejudiciële vragen aan het Hof over de M.E.R.-richtlijn.

Rechtsvragen

  1. Kunnen artikelen 6 en 11 van de m.e.r.-richtlijn, over het betrekken van belanghebbenden en partijen bij een m.e.r., zo worden uitgelegd dat de procedures die voorafgaan aan een besluit door een hogere bestuurlijke eenheid van de regio worden uitgevoerd, in plaats van door de betrokken gemeente?
  2. Afhankelijk van het antwoord op de eerste vraag, wil de verwijzende rechter graag weten of er in samenspraak met de m.e.r.-richtlijn nationale regelingen mogelijk zijn, waarbij er na de aankondiging van een raadpleging voor een project op een specifieke website een termijn van 60 dagen wordt ingesteld voor het instellen van een beroep.

Uitspraak Hof

Eerste rechtsvraag

Het Hof wijst erop dat de m.e.r.-richtlijn in artikel 6, lid 5 de bevoegdheid over de manier waarop het publiek (in het algemeen) wordt geïnformeerd en het betrokken publiek (het publiek dat gevolgen ondervindt) wordt geraadpleegd nadrukkelijk aan de lidstaten laat. Het is dus aan de lidstaat zelf hoe zij de procedure voor de goedkeuring van een project inricht. Daarbij merkt het Hof wel op dat deze procedure moet voldoen aan twee beginselen: het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel.

Gelijkwaardigheidsbeginsel

Het gelijkwaardigheidsbeginsel houdt in dat procedures die voortvloeien uit EU-verplichtingen niet minder gunstig mogen zijn dan procedures die voortvloeien uit nationale procedures. Het Hof komt snel tot de conclusie dat er geen bewijs is dat er in deze niet wordt voldaan aan het gelijkwaardigheidsbeginsel.

Doeltreffendheidsbeginsel

Het doeltreffendheidsbeginsel houdt in dat de, door de Europese Rechtsorde verleende rechten, in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk gemaakt mogen worden. De verwijzende rechter heeft twijfels over drie aspecten die het doeltreffendheidsbeginsel betreffen. Ten eerste over de manier waarop het publiek is geïnformeerd, ten tweede over de plaats waar het dossier ten inzage is gelegd en ten derde over de manier waarop de raadpleging heeft plaatsgevonden op het eiland Syros.

Als antwoord op de eerste vraag geeft het Hof aan dat niet iedere kennisgeving voldoende is. Van de informatiekanalen die zijn gebruikt om de goedkeuring aan te kondigen kon redelijkerwijs worden verwacht dat ze het betrokken publiek in een vroeg stadium zouden bereiken. Het Hof laat de beoordeling of deze raadpleging voldoet aan deze eisen over aan de verwijzende rechter.

Ten tweede antwoordt het Hof dat het betrokken publiek zijn rechten doeltreffend moet kunnen uitoefenen, wat betekent dat het dossier eenvoudig toegankelijk moet zijn. Moeilijkheden voor het betrokken publiek om zijn rechten uit te oefenen kunnen echter wel worden gerechtvaardigd door een onevenredige administratieve last voor de bevoegde autoriteit.

In antwoord op de derde vraag stelt het Hof dat de m.e.r.-richtlijn alleen bij wijze van voorbeeld een schriftelijke of openbare enquête noemt als mogelijke vorm van raadpleging. Het is aan de lidstaten om deze raadpleging in te richten. Deze moet, aldus het Hof, echter wel voldoen aan de voorwaarden die het Hof hierboven stelt aan de uitoefening van de rechten van het betrokken publiek.

Antwoord eerste rechtsvraag

Het Hof concludeert dat de m.e.r.-richtlijn niet toestaat dat de inspraak van het betrokken publiek wordt georganiseerd op een hoger niveau dan het gemeentelijke niveau waar het project daadwerkelijk plaatsvind, wanneer er niet kan worden gegarandeerd dat de rechten van het betrokken publiek worden gehonoreerd.

Tweede rechtsvraag

Met de tweede rechtsvraag wil de verwijzende rechter weten of artikel 9 en 11 van de m.e.r.-richtlijn in strijd zijn met een regeling zoals in Griekenland geldt, waarbij er na de aankondiging van de goedkeuring van een project een termijn van 60 dagen ingaat voor het instellen van een beroep. Hierop stelt het Hof dat er niets in de m.e.r.-richtlijn staat over de termijnen voor beroep en dat er daarom moet worden vastgesteld dat deze verantwoordelijkheid aan de lidstaten is gelaten. Het Hof voegt hieraan toe dat hierbij wel de hierboven genoemde beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid in acht moeten worden genomen.

Het Hof stelt meteen dat de twijfels over de doeltreffendheid moeten worden weggenomen; dat er een bekendmaking via internet of een beroepstermijn bestaat mag geen bezwaar zijn. Artikel 6 lid 2 van de MER-richtlijn stelt immers expliciet dat elektrische middelen als communicatiemiddel mag worden gebruikt.

In lijn met het antwoord op de eerste vraag stelt het Hof dat het betrokken publiek op passende wijze en voldoende op voorhand op de hoogte moet worden gesteld van een vergunningsprocedure en de mogelijkheid tot inspraak.  Als dit niet het geval is, kan er ook niet van het betrokken publiek verwacht worden dat ze weten wanneer een vergunningenbesluit definitief is en er dus een termijn voor het instellen van beroep gaat lopen.

Wanneer er een termijn voor het instellen van beroep ingaat bij het publiceren van het definitieve besluit, maar men niet voldoende op de hoogte is gesteld van de start van de inspraakprocedure, is er volgens het Hof niet voldoende rekening gehouden met het doeltreffendheidsbeginsel.

Samenvattend kan worden gesteld dat een regeling als deze, waarbij er een termijn van instellen van beroep start vanaf de publicatie op de website, niet is toegestaan wanneer het betrokken publiek niet vooraf de mogelijkheid tot inspraak heeft gekregen. Dit is in lijn met artikel 6 lid 2, over de vergunningsprocedure.

Relevantie voor decentrale overheden

In Nederland staat in het Besluit m.e.r. voor welke activiteiten een milieueffectrapportage nodig is en in de Wet milieubeheer hoofdstuk 7 wat de m.e.r.-procedure precies inhoudt. Sommige projecten behoeven dus een m.e.r., waarbij het bevoegd gezag, dat ook een decentrale overheid kan zijn, de overwegingen uit deze rapportage moet meenemen in de procedure tot goedkeuring. Onderdeel van de m.e.r. is inspraak van het publiek. Deze inspraak, hoewel de concrete invulling hiervan een verantwoordelijkheid van de lidstaten is, moet dus wel voldoen aan de hierboven geschetste voorwaarden.

Door:

Fabian Wondergem, Kenniscentrum Europa decentraal