Kunnen reeds verleende subsidies automatisch worden aangemerkt als bestaande steun bij de liberalisering van een bepaalde markt?

Introductie

Wanneer een bepaalde markt wordt geliberaliseerd, is het belangrijk om te kijken of verleende subsidies binnen die markt aangemerkt moeten worden als bestaande staatssteun of nieuwe staatssteun. Deze kwalificatie heeft belangrijke rechtsgevolgen: bestaande staatssteun hoeft namelijk niet te worden aangemeld bij de Europese Commissie.

Zaak

Arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 23 januari 2019 in zaak C-387/17 (Presidenza del Consiglio dei Ministri – Fallimento Traghetti del Mediterraneo SpA)

Beleidsdossier en thematiek

Staatssteun

Feiten

Deze zaak betreft een conflict tussen de Presidenza del Consiglio dei Ministri (voorzitterschap van de ministerraad van Italië) en de onderneming Fallimento Traghetti del Mideterraneo SpA (FTDM). FTDM heeft een vordering ingesteld tot vergoeding van de schade die het stelt te hebben geleden als gevolg van subsidies die in de jaren 1976-1980 aan Tirrenia di Navigazione SpA (Tirrenia) zijn toegekend. Tirrenia is een concurrerende onderneming, die net als FTDM de reguliere scheepvaartverbindingen verzorgt tussen het Italiaanse vasteland en de eilanden Sardinië en Sicilië. FTDM stelt dat het hanteren van lage prijzen voor de vaardiensten door Tirrenia mogelijk werd gemaakt door overheidssubsidie die in strijd is met het Unierecht. Verschillende rechtsgangen op zowel nationaal als Europees niveau waren het gevolg.

De Corte d’appello di Genova (rechter in tweede aanleg, Genua) oordeelde dat de steun moest worden beschouwd als ‘nieuwe steun’ die bij de Commissie moet worden aangemeld omdat de betrokken staatssteun niet dateerde van vóór de inwerkingtreding van het EEG-Verdrag waarin de meldingsverplichting is opgenomen. Het niet aanmelden van deze steun betreft een schending van het Unierecht. Tegen deze uitspraak stelde de Predisenza del Consiglio dei Ministri cassatieberoep in, waarbij werd aangevoerd dat de verleende steun ten onrechte als nieuwe steun is gekwalificeerd, in plaats van als bestaande steun.

Voor de juridische kwalificatie van de verleende steun als bestaande of nieuwe steun, merkte de Corte suprema di cassazione op dat er in artikel 1 onder b), v) van Verordening nr. 659/1999 die ziet op de toepassing van artikel 93 EEG-Verdrag (artikel 108 lid 3 VWEU) en in de zaak Alzetta e.a./Commissie op uiteenlopende wijze is geoordeeld over deze kwalificatie. Tevens twijfelde de cassatierechter over de toepassing van de verjaringstermijn uit deze verordening voor staatsteun die is verleend is voor de inwerkingtreding van die verordening. Ten aanzien van de toepassing van deze artikelen stelde de Corte suprema di cassazione twee prejudiciële vragen aan het Europese Hof van Justitie.

Rechtsvragen

  1. Is artikel 1 onder (b), (v) van Verordening nr. 659/1999 van toepassing voor de kwalificatie van staatssteun als bestaande steun of moet het beginsel dat is geformuleerd in Alzetta e.a./Commissie worden aangehouden? Het beginsel uit deze zaak luidt dat een steunmaatregel op een markt die eerst niet openstond voor concurrentie, bij de liberalisering van die markt als een bestaande steunmaatregel moet worden aangemerkt.
  2. Is voor de kwalificatie van de betrokken steun artikel 1 onder b), iv), in samenhang met artikel 15 van Verordening nr. 659/1999 van toepassing – waarbij artikel 15 een verjaringstermijn van tien jaar stelt voor de terugvordering van onrechtmatig verleende steun – of zijn het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel van toepassing (al dan niet analoog toegepast)? Bij analogie is er ruimte voor eigen interpretatie door de rechter.

Uitspraak Hof

Eerste rechtsvraag

Met de beantwoording van de eerste vraag wil de verwijzende rechter meer duidelijkheid over de vraag of subsidies als bestaande steun kunnen worden aangemerkt door het enkele feit dat een bepaalde markt ten tijde van de toekenning van de steun niet formeel was geliberaliseerd. De kwalificatie van steun als bestaande steun of als nieuwe steun brengt belangrijke rechtsgevolgen met zich mee. Bestaande steun hoeft namelijk niet te worden aangemeld bij de Europese Commissie en kan niet als onrechtmatig worden gekwalificeerd.

Het Hof oordeelde al eerder in een arrest van 10 juni 2010 (C-140/09, Fallimento Traghetti del Mediterraneo) dat het feit dat een markt niet geliberaliseerd is, niet per definitie uitsluit dat een steunmaatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden en de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen. Ook als de betrokken markt slechts gedeeltelijk openstaat voor mededinging, kan staatssteun het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig beïnvloeden. Het is hiervoor voldoende dat op het moment dat een steunmaatregel in werking treedt, er daadwerkelijk een situatie van concurrentie bestaat.

In de onderhavige zaak bleek dat de betrokken markt niet formeel geliberaliseerd was, maar dat er wel een concurrerende markt bestond. De subsidies die aan Tirrenia waren verleend, moeten volgens het Hof worden aangemerkt als staatssteun, omdat het handelsverkeer tussen de lidstaten potentieel ongunstig werd beïnvloed door de subsidies. Het Hof concludeert dat subsidies die worden verstrekt aan een onderneming, voordat de betrokken markt wordt geliberaliseerd, niet automatisch als bestaande steun kunnen worden aangemerkt. Het feit dat de markt ten tijde van de toekenning van de steunmaatregel niet formeel was geliberaliseerd, maakt geen verschil. Het Hof sluit hier dus niet aan bij het eerder geformuleerde beginsel in Alzetta e.a./Commissie.

Tweede rechtsvraag

Met de tweede vraag wil de verwijzende rechter weten of hij zich voor de kwalificatie van de subsidies als bestaande of nieuwe steun moet beroepen op artikel 1, onder b), iv), van Verordening nr. 659/1999, of dat het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel in aanmerking moet worden genomen. Artikel 1 van de verordening stelt dat bestaande steun moet worden uitgelegd als ‘steun die overeenkomstig artikel 15 als bestaande steun wordt beschouwd’.

Verjaringstermijn
In artikel 15 lid 1 van de verordening is bepaald dat er een verjaringstermijn van tien jaar bestaat voor de Europese Commissie om steun terug te vorderen. Uit lid 3 van dit artikel volgt dat wanneer deze termijn is afgelopen, bepaalde staatssteun kan worden aangemerkt als bestaande steun. De kwalificatie van staatssteun als bestaande steun in de zin van artikel 1, onder b), iv), hangt in beginsel af van de vraag of de Commissie binnen de verjaringstermijn maatregelen ten aanzien van die steun heeft genomen. Deze verjaringsregel heeft tot doel te waarborgen dat de Commissie binnen een redelijke termijn haar besluit neemt. Wanneer de Commissie dit niet doet, dan kan dat bij de betrokkenen een gewettigd vertrouwen wekken. Artikel 1 onder b), iv) van Verordening nr. 659/1999 en het begrip ‘bestaande steun’ zijn dus nauw verbonden met de taken en de bevoegdheden van de Commissie in het kader van de toezichtregeling van staatssteun.

De nationale rechters hebben echter een bijzondere rol in het kader van de toezichtregeling van staatssteun en genieten een bepaalde mate van onafhankelijkheid ten aanzien van de Commissie. De Verordening bevat alleen procedurele voorschriften inzake de bevoegdheden van de Commissie, maar regelt niets voor de bevoegdheden en verplichtingen van de nationale rechters. Dit wordt namelijk geregeld door de Verdragsbepalingen. Het Hof concludeert dat de definitie van het begrip “bestaande steun” in artikel 1, onder b), iv) van Verordening nr. 659/1999 dus niet van toepassing is op een situatie zoals in de onderhavige zaak.

Vertrouwensbeginsel en rechtszekerheidsbeginsel

Het Hof oordeelt dat er geen beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan door overheidsentiteiten die staatssteun hebben toegekend en daarbij niet de procedure uit artikel 93 lid 3 EEG-Verdrag (artikel 108 VWEU) hebben gevolgd. Dit artikel verplicht namelijk het aanmelden van deze staatssteun bij de Commissie.

Het Hof stelt daarnaast vast dat het in strijd zou zijn met het rechtszekerheidsbeginsel om de tienjarige termijn uit artikel 15 lid 1 van de verordening naar analogie toe te passen. Het gaat in deze zaak namelijk om een schadevordering die tegen de betrokken lidstaat wordt ingesteld door een concurrent van de onderneming die de staatssteun heeft ontvangen. Een verjaringstermijn zoals in artikel 15 wordt gesteld, is niet bindend voor een particulier. Het gaat in dit artikel namelijk om een termijn die de terugvorderingsbevoegdheden van de Commissie dient te beperken.

Het Hof komt tot de conclusie dat artikel 1, onder b), iv) van Verordening nr. 659/1999 niet op de situatie in deze zaak van toepassing is. Overheidsentiteiten die niet de aanmeldingsplicht van artikel 93 EEG-Verdrag (artikel 108 VWEU) hebben gevolgd kunnen vervolgens geen beroep doen op het vertrouwensbeginsel. Tevens is het in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel om de verjaringstermijn van artikel 15 lid 1 van de verordening, die geldt voor de Commissie, toe te passen voor een particulier die een schadevergoeding vordert.

Relevantie voor decentrale overheden

Het is belangrijk voor decentrale overheden om de veranderingen in een bepaalde markt waarin subsidies of steunmaatregelen zijn verleend, in de gaten te houden. De juridische kwalificatie van steun als bestaande steun of nieuwe steun brengt namelijk belangrijke gevolgen met zich mee ten aanzien van de verplichting tot het aanmelden van de steun bij de Europese Commissie. Het is belangrijk om erop te letten of de desbetreffende markt waarin steun is verleend, opengesteld is voor concurrentie. Subsidies die zijn verstrekt wanneer een markt nog niet geliberaliseerd is, kunnen niet steevast worden aangemerkt als bestaande steun zodra die markt wel opengezet wordt voor concurrentie.

Door:

Laura Hollmann en Marieke Merkus, kenniscentrum Europa decentraal

X