Introductie
In een in april 2024 gewezen zaak geeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) een verduidelijking over de bescherming van oppervlaktewateren en de reikwijdte van de Kaderrichtlijn Water (KRW). In casu ging het om de vraag of de twee KRW-milieudoelstellingen, namelijk het achteruitgangsverbod en de verbeteringsverplichting, gelden voor alle oppervlaktewateren of alleen voor de aangewezen KRW-oppervlaktewateren.
In zaak C-301/22 oordeelt het Hof dat de milieudoelstellingen die voortvloeien uit artikel 4, lid 1 sub a inderdaad niet gelden voor wateren met een oppervlak van minder dan 0,5 km2. Lidstaten zijn echter wel verplicht om te zorgen dat maatregels of projecten voor wateren met een oppervlakte onder de 0,5 km2, niet resulteren in een achteruitgang van de toestand van een ander oppervlaktewaterlichaam dat groter is dan 0,5 km2. Deze grotere oppervlaktewaterlichamen moeten onder de KRW namelijk geclassificeerd worden als een ‘type’ water, en daarmee zijn zowel het achteruitgangsverbod als de verbeteringsverplichting van toepassing.
Zaak
HvJ EU 25 april 2024, C-301/22, (Peter Sweetman tegen An Bord Pleanála, Ireland en the Attorney General (procureur-generaal, Ierland))
Beleidsdossier en thematiek
Feiten en prejudiciële vragen
In het hoofdgeding ging het om de aanvraag van een vergunning voor het onttrekken van zoet water aan Loch an Mhuilinn, een particulier binnenmeer zonder getij, met een oppervlakte van 0,083 km2, gelegen op het eiland Gorumna in het graafschap Galway (Ierland). Een maximum van 4680 m3 zoet water zou per week worden onttrokken aan het meer via een pijpleiding, gedurende ten hoogste vier uur per dag en maximaal vier dagen per week, over een periode van maximaal 22 weken per jaar, tussen mei en september. Het water zou worden overgebracht naar vier locaties die werden beheerd door Bradán Beo Teoranta, een Ierse vennootschap in het graafschap Galway, die het water wilde gebruiken ter bestrijding van amoebenkieuwziekte en visluis. Op 20 juli 2018 verleende An Bord Pleanála (de Ierse bevoegde autoriteit) de aangevraagde vergunning. Daarop stelde Peter Sweetman, een Ierse milieuactivist, beroep in tegen dit besluit bij de High Court (rechter in eerste aanleg, Ierland). Deze rechter verklaarde het besluit nietig omdat het niet in overeenstemming was met de vereisten van Richtlijn 2000/60. Het ging daarbij met name om de verplichting in de Richtlijn tot het indelen van oppervlaktewateren in een bepaalde toestand na een nauwkeurige beoordeling en de verplichting tot monitoring van het betreffende water door het Environmental Protection Agency (Iers bureau voor milieubescherming, hierna: EPA).
Het EPA argumenteerde echter op dit punt dat deze verplichting tot typering van de oppervlaktewateren alleen geldt voor wateren met een topologisch oppervlak van meer dan 0,5 km2. Meren met een kleiner oppervlak kunnen volgens het EPA door de lidstaten onder de Richtlijn worden gebracht wanneer zij belangrijk worden geacht voor de doelstellingen en bepalingen van de Richtlijn. In Ierland waren, overeenkomstig dit beginsel, alle meren groter dan 0,5 km2 én alle kleine meren in beschermde gebieden aangewezen als waterlichaam onder Richtlijn 2000/60. Loch an Mhuilinn was niet aangewezen als een waterlichaam dat onder de Richtlijn valt, aangezien het kleiner is dan 0,5 km2 en ook niet in een beschermd gebied ligt. Hierop werd het hoofdgeding heropend op verzoek van An Bord Pleanála.
Daarop stelde de verwijzende rechter de volgende vragen aan het Hof:
“1 a) Zijn de lidstaten verplicht om alle waterlichamen, ongeacht hun grootte, te karakteriseren en vervolgens in te delen, en moeten in het bijzonder alle meren met een topologisch oppervlak van minder dan 0,5 km² worden gekarakteriseerd en ingedeeld?
1 b) Indien de situatie anders is voor waterlichamen die gelegen zijn in een beschermd gebied, in hoeverre is dat dan het geval?
2. Indien de eerste vraag, onder a), bevestigend wordt beantwoord, kan een bevoegde instantie in het kader van een vergunningaanvraag dan vóór de karakterisering en indeling van een waterlichaam een vergunning verlenen voor een project dat gevolgen kan hebben voor het waterlichaam?
3. Indien de eerste vraag, onder a), ontkennend wordt beantwoord, welke verplichtingen rusten dan op een bevoegde instantie wanneer zij beslist over een vergunningaanvraag voor een project dat gevolgen kan hebben voor een waterlichaam dat niet is gekarakteriseerd en/of ingedeeld?”
Beantwoording van de vragen
De Europese regels voor de bewaking van de kwaliteit van oppervlaktewaterlichamen zijn vastgelegd in Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vastlegging van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (Kaderrichtlijn Water, hierna KRW).
Artikel 4 van de Richtlijn bepaalt dat lidstaten de nodige maatregelen moeten treffen ter voorkoming van achteruitgang van de toestand van alle oppervlaktelichamen (achteruitgangsverbod). In het artikel is verder bepaald dat lidstaten ook de verplichting hebben tot het beschermen, verbeteren en herstellen van alle oppervlaktewateren (verbeteringsverplichting).
Artikel 5 van de Richtlijn bepaalt onder andere dat lidstaten verplicht zijn om voor elk stroomgebiedsdistrict, met de daarin voorkomende oppervlaktewateren, een analyse van de kenmerken uit te voeren. Daarnaast geldt ook de verplichting om de effecten van menselijke activiteiten op de toestand van het oppervlaktewater en het grondwater te beoordelen. Artikel 8 bepaalt vervolgens dat lidstaten verplicht zijn programma’s op te stellen voor de monitoring van de watertoestand.
Het Hof begint de beantwoording van de eerste prejudiciële vraag met de vaststelling dat deze vraag eigenlijk betrekking heeft op de verplichtingen die zijn neergelegd in artikel 5, lid 1 en artikel 8 van de Richtlijn. Het gaat namelijk om de vraag of een meer met een topologisch oppervlak van minder dan 0,5 km2 valt onder de verplichting om, ten eerste, een analyse van de kenmerken uit te voeren en, ten tweede, een programma op te stellen voor de monitoring van de watertoestand.
Het Hof kijkt daarvoor eerst naar de twee, in bijlage II bij de Richtlijn, neergelegde systemen op basis waarvan de lidstaten tot een type-indeling kunnen komen (de lidstaten kunnen hierin zelf een keuze maken). Op basis van het feit dat systeem A voorziet in een type-indeling die begint vanaf 0,5 km2 tot 1 km2, en systeem B een “minstens even sterke differentiatie” mogelijk maakt, komt het Hof tot de conclusie dat de lidstaten onder beide systemen de minimumgrootte van 0,5 km2 mogen hanteren.
Het Hof gaat verder in op het argument van de verzoeker, Peter Sweetman, dat het Loch an Muillin met ten minste zeven andere meren is verbonden, en als zodanig boven deze oppervlakte-ondergrens uitkomt. Het Hof zegt daarop dat volgens de definities van artikel 2 van de Richtlijn onder een “meer” wordt verstaan: een massa stilstaand landoppervlaktewater, en dat de verwijzende rechter (die als enige bevoegd is om de feiten te kwalificeren) het in het geding zijnde waterlichaam als een “meer” heeft bestempeld. Bovendien, zegt het Hof, is het groeperen van oppervlaktewaterlichamen voor de karakterisering ervan (punt 1.1 van bijlage II bij de Richtlijn) een mogelijkheid en geen verplichting.
Op basis van deze overwegingen concludeert het Hof dat de verplichting tot het karakteriseren van de typen oppervlaktewaterlichamen uit artikel 5 en bijlage II, niet geldt voor wateren kleiner dan 0,5 km2. Daaruit volgt volgens het Hof ook logischerwijs dat de lidstaten niet verplicht zijn om de ecologische toestand van deze kleinere wateren in te delen overeenkomstig met artikel 8 en bijlage V bij de Richtlijn. Maar, zegt het Hof, lidstaten die dit passend achten staat het vrij om, wanneer zij kiezen voor systeem B, bepaalde typen meren met een oppervlak van minder dan 0,5 km2 te onderwerpen aan de regelingen van de bepalingen uit de artikelen 5 en 8 van de Richtlijn, en de bijlagen II en V daarbij.
Het Hof gaat dan verder met de beantwoording van de derde vraag, namelijk welke verplichtingen op een bevoegde autoriteit rusten wanneer zij beslist over de aanvraag op een vergunning voor een project dat gevolgen kan hebben voor een meer waarvan het topologisch oppervlak kleiner is dan 0,5 km2 en waarvoor dus geen typespecifieke referentieomstandigheden (artikel 5) en ook geen monitoringprogramma (artikel 8) is vastgesteld.
Het Hof grijpt in haar redenatie dan eerst terug op het doel van de Richtlijn, vastgelegd in artikel 1, namelijk om een kader vast te stellen voor de bescherming van landoppervlaktewater, overgangswater, kustwateren en grondwater. De twee milieudoelstellingen die de lidstaten moeten hanteren worden omschreven in artikel 4 lid 1 van de Richtlijn. Zoals al eerder genoemd zijn dit het voorkomen van achteruitgang van de toestand van alle oppervlaktewaterlichamen, en daarbovenop de bescherming en verbetering ervan.
Het Hof concludeert dat deze verwijzing in artikel 4 naar “alle oppervlaktewaterlichamen” moet worden gelezen in de context van de doelstellingen die de regeling beoogt, en stelt dat artikel 4 lid 1 ook verwijst naar de “toestand” van de te beschermen en verbeteren oppervlaktewaterlichamen. De verplichte beoordeling van de “toestand” is daarbij gekoppeld aan de classificering naar verschillende “typen” oppervlaktewaterlichamen volgens bijlage V bij de Richtlijn, waarvoor alleen een verplichting geldt voor wateren groter dat 0,5 km2. Daaruit concludeert het Hof dat de milieudoelstellingen van artikel 4 lid 1, net als de verplichtingen voortvloeiend uit artikel 5 lid 1 en artikel 8, niet gelden voor meren met een oppervlak kleiner dan 0,5 km2 (onder voorbehoud van de mogelijkheid voor de lidstaten om oppervlaktewateren te groeperen). Het zou volgens het Hof onverenigbaar zijn met de opzet van de Richtlijn, en in het bijzonder met de ingewikkelde aard van de vastgestelde procedure, wanneer de milieudoelstellingen die zijn vastgelegd in artikel 4 ook bindend zijn voor oppervlaktewaterlichamen die volgens dezelfde Richtlijn niet zijn onderworpen aan de fasen van deze procedure (artikelen 5 en 8 van de Richtlijn) die bedoeld zijn om noodzakelijke gegevens te verzamelen voor het realiseren van de milieudoelstellingen. Met andere woorden: als je een ‘toestand’ niet hoeft te meten, kun je ook niet verplicht zijn om deze te beschermen of verbeteren.
Het Hof neemt dan in overweging dat oppervlaktewateren met in elkaar in verbinding kunnen staan, zodat de kwaliteit van een klein oppervlaktewater de kwaliteit van een groter oppervlaktewater kan beïnvloeden. Het is vaste rechtspraak van het Hof dat artikel 4 lid 1 van de Richtlijn zo moet worden uitgelegd dat de lidstaten, behalve wanneer er sprake is van een afwijkingsgrond, hun goedkeuring voor een project moeten weigeren wanneer dat project een achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewater tot gevolg kan hebben of het bereiken van een goede toestand in gevaar brengt. Hieruit volgt dat, wanneer een bevoegde autoriteit een aanvraag beoordeelt voor een vergunning voor een project voor een meer met een oppervlakte kleiner dan 0,5 km2, zij deze beoordeling niet mag beperken tot de gevolgen voor enkel het meer zelf, maar ook rekening moet houden met de waterlichamen waarmee dit meer is verbonden.
Het Hof vervolgt dat de bevoegde autoriteit van de lidstaat daarom ook de vergunning voor een specifiek project voor een klein waterlichaam moet weigeren wanneer dat achteruitgang kan veroorzaken of in de weg kan staan aan het bereiken van een goede toestand van een ander waterlichaam dat door de lidstaat is (of had moeten worden) aangewezen als “type” oppervlaktewaterlichaam. In het geval van Loch an Mhuilinn had de verwijzende rechter aangegeven dat het meer via een rechtstreekse intergetijde-verbinding verbonden was met de speciale beschermingszone van de baai en de eilanden van Kilkieran. Het Hof baseert deze conclusie mede op artikel 11 van de Richtlijn, waarin is bepaald dat de draagwijdte van het door een lidstaat op te stellen maatregelenprogramma verder gaat dan alleen de “typen” oppervlaktewaterlichamen die in het kader van artikel 5 en bijlage II bij de Richtlijn worden vastgesteld. Het Hof wijst daarbij in het bijzonder ook naar de “basismaatregelen” die in artikel 11 worden genoemd. Deze basismaatregelen vormen de minimumeisen voor het bevorderen van een duurzaam en efficiënt gebruik van “water”, en dienen te voorkomen dat de in artikel 4 genoemde milieudoelstellingen worden doorkruist. In het ter uitvoering van Richtlijn 2000/60 opgestelde richtsnoer “Aanwijzing van waterlichamen” wordt ook benadrukt dat de doelstellingen van Richtlijn 200.60 van toepassing zijn op alle oppervlaktewateren, en wordt daarnaast aanbevolen om op zogenaamde “kleine” oppervlaktewateren ten minste de in artikel 11 lid 3 genoemde basismaatregelen toe te passen wanneer dit nodig is om te voorkomen dat de doelstellingen voor de andere waterlichamen in gevaar komen.
Conclusie
In het geval van een “klein” oppervlaktewaterlichaam met een topologisch oppervlak van minder dan 0,5 km2 bestaat er, overeenkomstig de bepalingen in artikel 5 en artikel 8 van de KRW, geen verplichting om de typespecifieke referentieomstandigheden te bepalen en daarmee ook niet om een programma op te stellen voor de monitoring van de watertoestand van het oppervlaktewaterlichaam. Wanneer er echter een beslissing moet worden genomen op een aanvraag voor een vergunning voor een dergelijk “klein” waterlichaam, bestaat er voor de betreffende autoriteit een tweetal verplichtingen. Ten eerste moet de lidstaat zeker stellen dat de uitvoering van een dergelijk project géén achteruitgang tot gevolg kan hebben van de toestand van een ander oppervlaktewater dat wél kwalificeert op basis van de grootte ervan, en ook niet het bereiken van een goede toestand van dat andere waterlichaam in gevaar kan brengen. Ten tweede moet de bevoegde autoriteit zich er ook zeker van stellen dat de uitvoering van het project te verenigen is met de maatregelen die zijn uitgevoerd in het in overeenstemming met artikel 11 voor het betreffende stroomdistrictsgebied opgestelde programma, inclusief de vastgestelde basismaatregelen.
Decentrale relevantie
De vaststelling van de stroomgebiedsbeheerplannen die verplicht zijn op grond van de Kaderrichtlijn Water vindt plaats op nationaal niveau, in het geval van Nederland door de minister van Infrastructuur en Waterstaat in overeenstemming met de minister van Economische Zaken en Klimaat. Dit gebeurt in overleg met zowel de bevoegde autoriteiten van andere staten in de stroomgebiedsdistricten als met de voor het specifieke stroomdistrictsgebied relevante waterschappen, provincies en gemeenten. Decentrale overheden kunnen regels vaststellen voor bepaalde wateronttrekkingsactiviteiten. Waterschappen kunnen bijvoorbeeld regels stellen voor het onttrekken van water aan een regionaal oppervlaktewaterlichaam. Zo kan het waterschap een vergunning verplicht stellen wanneer bedrijven of overheden water willen onttrekken aan een regionaal oppervlaktewaterlichaam. Deze vergunningplicht en de beoordelingsregels voor het afgeven van de vergunningen worden vastgelegd in de Waterschapsverordening. Ook voor bepaalde activiteiten voor het onttrekken van grondwater, bijvoorbeeld voor industriële toepassing of voor de openbare drinkwatervoorziening, kunnen provincies, waterschappen en gemeenten regels stellen. Bij het afgeven van vergunningen, zo blijkt uit bovenstaand arrest, moet de bevoegde autoriteit óók in het geval van “kleine” oppervlaktewateren, rekening houden met andere oppervlaktewateren die daarmee in verbinding staan. Waterschappen hebben voorts een belangrijke rol bij het monitoren van de kwaliteit van het oppervlaktewater en het signaleren van negatieve gevolgen voor ecosystemen. Provincies kunnen op basis van hun Omgevingsverordeningen worden aangesproken om te handhaven ter bescherming van (grond)water, natuur en menselijke gezondheid.
Meer informatie
Zaak C-301/22, Hof van Justitie van de Europese Unie
Waterbeheer, Kenniscentrum Europa Decentraal
