Het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) is van oudsher een belangrijk Europees beleidsterrein, en neemt 31% van de EU-begroting 2021-2027 in beslag. Dit beleid richt zich op financiële zekerheid voor boeren, voedselzekerheid en de ontwikkeling van plattelandsgebieden. Het GLB heeft echter ook een ‘groene’ dimensie om de impact van landbouw op het milieu te beperken, en de nieuwe GLB-verordeningen (die na een grondige hervorming in 2023 van kracht zijn geworden) bevatten uitgesproken milieu- en klimaatambities. De EU streeft daarmee in toenemende mate naar duurzame landbouw, milieubescherming, biodiversiteit en het bestrijden van klimaatverandering. Gaan de lidstaten hierin mee? En, zijn de nationale landbouwplannen groen genoeg om de EU-doelstellingen te realiseren? De Europese Rekenkamer (ERK) boog zich over deze vraag en publiceerde een speciaal verslag.
Observaties van de Europese Rekenkamer
Alle EU-landen hebben een eigen nationaal strategisch GLB-plan waarin zij aangeven hoe de middelen voor inkomenssteun, plattelandsontwikkeling en marktmaatregelen worden verdeeld. De Europese Rekenkamer (ERK) heeft beoordeeld of deze nationale plannen voor 2023-2027 een goede basis vormen voor het behalen van de groene doelstellingen uit de overkoepelende GLB-verordeningen en de bekende Green Deal (incl. de biodiversiteitsstrategie en de “van boer tot bord”-strategie). Om hieraan te voldoen zouden de huidige nationale plannen een stuk groener moeten zijn dan die van de voorgaande periode, en meer aandacht moeten besteden aan milieumaatregelen.
De onderzoekers liepen in de beoordeling echter tegen een aantal fundamentele problemen aan. Allereerst richt het GLB-monitoringskader zich op output (acties) in plaats van daadwerkelijke resultaten. Het effect van maatregelen, en de concrete bijdrage aan bijvoorbeeld emissiereductie, is daardoor lastig te beoordelen. In de nationale plannen ontbreken daarnaast ook resultaatindicatoren om voortgang zichtbaar te maken, concrete schattingen van de bijdrage aan EU-beleidsdoelen, en duidelijke verbanden tussen specifieke acties en doelstellingen. Hierbij moet wel opgemerkt worden dat de ERK maar vier nationale GLB plannen in detail heeft bestudeerd voor het onderzoek.
Er is een duidelijke kloof tussen de milieu- en klimaatdoelen van de EU, en de landbouwplannen van lidstaten.
Ondanks deze obstakels in de beoordeling, concludeert de ERK dat er een duidelijke kloof is tussen de milieu- en klimaatdoelen van de EU en de landbouwplannen van lidstaten. De plannen voor 2023-2027 zijn weliswaar iets milieuvriendelijker dan die van eerdere periodes, maar ze zijn minder ambitieus dan de groene doelstellingen in de verordening inzake de strategische GLB-plannen en de Green Deal. De lidstaten benutten de ruimte voor vooruitstrevende eisen en doelen niet volledig en stemmen hun plannen inhoudelijk onvoldoende af op de Green Deal. De Commissie heeft hier volgens de ERK overigens zelf ook wat laten liggen, omdat ze geen meetbare criteria voor Green Deal doelen gebruikte bij het beoordelen van de nationale GLB-plannen. Deze doelen zijn ook niet duidelijk genoeg opgenomen in de eerder genoemde GLB-verordening omdat de Green Deal op dat moment nog in ontwikkeling was. Het effect van de nationale landbouwplannen op de klimaat- en milieudoelen van de EU is al met al lastig te voorspellen. Dit namelijk wordt ook nog beïnvloed door de mate waarin boeren vrijwillige eco-regelingen gebruiken, en de toezeggingen in reactie op boerenprotesten (het versoepelen van conditionaliteitsvereisten).
Aanbevelingen
De aanbevelingen van de ERK aan de Commissie zijn samen te vatten in de volgende punten:
- Bevorder de uitwisseling van goede ‘groene’ beleidspraktijken op het vlak van duurzaamheid en eco-regelingen tussen lidstaten (en hun landbouwplannen).
- Schat de bijdrage van het GLB aan de Green Deal-streefdoelen in, en geef dit weer in cijfers.
- Versterk het toekomstige GLB-monitoringkader voor klimaat en het milieu met streefcijfers en meetbare indicatoren.
GLB in de decentrale praktijk
Provincies, gemeenten en waterschappen zijn op allerlei manieren nauw betrokken bij de uitvoering van landbouwbeleid en plattelandsontwikkeling. Provincies en waterschappen dragen bijvoorbeeld bij aan het opstellen van het Nationaal Strategisch Plan voor het GLB (NSP-GLB). Daarnaast spelen decentrale overheden ook een belangrijke rol in de uitvoering van het GLB. Alle decentrale overheden hebben op een bepaald niveau te maken met de instandhouding van bodem-, lucht- en waterkwaliteit, en provincies zijn verantwoordelijk voor de implementatie van het NSP-GLB. Waterschappen en provincies verstrekken bovendien subsidies voor de landbouw en gemeenten spelen een belangrijke rol in de samenwerking voor integrale gebiedsontwikkeling en de niet-productieve investeringen op niet-landbouwbedrijven. Zij kunnen vanuit hun lokale aanwezigheid ook een sleutelpositie innemen bij voorlichting over duurzame landbouw en eco-regelingen (dat geldt ook voor provincies en waterschappen).
Vanwege deze betrokkenheid bij het GLB is het te verwachten dat decentrale overheden in een latere fase te maken krijgen met de aanbevelingen van de ERK. Het zou bijvoorbeeld kunnen dat ze in de toekomst meer gegevens moeten bijhouden over de effecten van het beleid, of gevraagd worden om input voor goede beleidspraktijken.
