Migratie binnen de Europese Unie (EU) en migratie vanuit derde landen vallen onder verschillende juridische kaders. Voor EU-burgers geldt het recht op vrij verkeer en verblijf op grond van de artikelen 20, 21 en 45 van het Verdrag Betreffende de Europese Unie (VWEU) en Richtlijn 2004/38 (de Burgerschapsrichtlijn). Voor onderdanen van derde landen stelt de EU op grond van artikel 79 VWEU regels vast over toelating en verblijf, en op grond van artikel 78 VWEU een gemeenschappelijk asielstelsel. Deze regels kunnen doorwerken in de decentrale praktijk. Bijvoorbeeld bij een inschrijving in de Basisregistratie Personen (BRP), toegang tot gemeentelijke voorzieningen of de uitvoering van opvang, huisvesting en integratie.
Vrij verkeer van EU-burgers
Onderdanen van een lidstaat zijn EU-burgers. Zij hebben op grond van het VWEU en Richtlijn 2004/38/EG (hierna: Burgerschapsrichtlijn) het recht om vrij te reizen en zich onder voorwaarden in een andere lidstaat te vestigen om daar te verblijven, te werken of te studeren. De richtlijn is van toepassing op EU-burgers die zich naar een andere lidstaat begeven of daar verblijven (art. 3). Als familieleden in de zin van artikel 2, lid 2, gelden onder meer: de echtgenoot of geregistreerde partner (indien het gastland geregistreerd partnerschap gelijkstelt met huwelijk), “de rechtstreekse afstammelingen van de EU-burger of van diens echtgenoot of partner die jonger zijn dan 21 jaar of te hunnen laste zijn, en de rechtstreekse bloedverwanten in opgaande lijn van de EU-burger of van diens echtgenoot of partner die te hunnen laste zijn.”
Daarnaast verplicht artikel 3, lid 2, lidstaten om in overeenstemming met hun nationale wetgeving “de binnenkomst en het verblijf te vergemakkelijken van andere familieleden die ten laste zijn of deel uitmaken van het huishouden van de EU-burger, alsmede van de partner met wie de EU-burger een naar behoren aangetoonde duurzame relatie onderhoudt.”
Het verblijfsrecht van EU-burgers en hun familieleden is geregeld in hoofdstuk III van de richtlijn; het duurzaam verblijfsrecht na vijf jaar ononderbroken rechtmatig verblijf is vastgelegd in hoofdstuk IV. Dit stelsel van vrij verkeer van EU-burgers staat los van het asielstelsel voor derdelanders, dat is gebaseerd op artikel 78 VWEU. De Burgerschapsrichtlijn regelt het verblijfsrecht van EU-burgers en hun familieleden binnen de EU en vormt geen onderdeel van het gemeenschappelijk asielstelsel.
Derdelanders
Personen die geen onderdaan zijn van een EU-lidstaat worden in het EU-recht aangeduid als onderdanen van derde landen (derdelanders). Voor deze groep stelt de EU op grond van artikel 79 VWEU regels vast over migratie en verblijf, en op grond van artikel 78 VWEU een gemeenschappelijk asielstelsel. Het recht op asiel is verankerd in artikel 18 van het Handvest van de grondrechten van de EU, met inachtneming van het Vluchtelingenverdrag van Genève. De uitwerking van het asiel- en migratiekader vindt plaats via verordeningen en richtlijnen. Verordeningen zijn rechtstreeks toepasselijk, en richtlijnen worden via nationale wetgeving uitgevoerd. Beide werken door in de gemeentelijke uitvoeringspraktijk.
Legale migratie van derdelanders
Legale migratie van derdelanders betreft verblijf in de EU op andere gronden dan internationale bescherming, zoals arbeid, studie of gezinshereniging. De EU stelt hiervoor op grond van artikel 79 VWEU regels vast inzake toelating, verblijf en rechten van onderdanen van derde landen.
De belangrijkste EU-instrumenten op dit terrein zijn onder meer:
- de Richtlijn inzake de Europese blauwe kaart (2021/1883) voor hooggekwalificeerde werknemers;
- de Studenten- en Onderzoekersrichtlijn (2016/801);
- de Seizoensarbeidersrichtlijn (2014/36/EU);
- de Richtlijn gezinshereniging (2003/86/EG);
- de Richtlijn langdurig ingezetenen (2003/109/EG).[SK3]
Deze regelingen maken geen deel uit van het gemeenschappelijk asielstelsel op grond van artikel 78 VWEU, maar vormen onderdeel van het EU-immigratiebeleid. Voor decentrale overheden is de relevantie doorgaans indirect. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen bij inschrijving in de BRP, toegang tot gemeentelijke voorzieningen, uitvoering van sociale regelingen of lokale dienstverlening aan studenten, arbeidsmigranten of gezinsmigranten.
Oekraïne
Tijdelijke bescherming buiten het asielstelsel
De oorlog in Oekraïne heeft geleid tot de komst van een groot aantal Oekraïense ontheemden naar de Europese Unie en Nederland. Voor deze groep is op EU-niveau de Richtlijn Tijdelijke Bescherming (2001/55/EG) geactiveerd. Deze richtlijn voorziet in een tijdelijk verblijfs- en beschermingsregime zonder verplichte asielprocedure. Ontheemden hebben onder meer recht op toegang tot de arbeidsmarkt, onderwijs voor minderjarigen, huisvesting en noodzakelijke medische zorg. In Nederland wordt dit EU-kader uitgevoerd via nationale regelingen, waarbij gemeenten een centrale rol hebben in de opvang en uitvoering van voorzieningen.