Onze gemeente heeft een Europese openbare procedure uitgeschreven voor het groenonderhoud in de gemeente. De inschrijvingen zijn binnen, maar wij hebben nog geen gunningsbeslissing genomen. Inmiddels wil het college het groenonderhoud liever laten uitvoeren door het sociaal werkbedrijf waarin de gemeente deelneemt. Kunnen wij de aanbesteding op grond van dit gewijzigde inzicht intrekken en de opdracht vervolgens inbesteden, zonder in strijd te komen met de aanbestedingsregels en zonder schadeclaims te riskeren?
Antwoord in het kort
Ja, in beginsel kan dat. Een aanbestedende dienst is niet verplicht een gestarte aanbesteding af te maken en de opdracht te gunnen. U mag de procedure in elk stadium intrekken en daarvoor zijn geen uitzonderlijke omstandigheden of gewichtige redenen nodig. Een gewijzigd inzicht over hoe u in uw behoefte wilt voorzien is een geldige reden. Wel gelden de beginselen van gelijke behandeling en transparantie. U moet de intrekking motiveren, de reden met feiten onderbouwen en de inschrijvers zo snel mogelijk informeren. Nederlandse rechters toetsen die onderbouwing de laatste jaren streng. Daarnaast moet de inbesteding zelf aan de voorwaarden voldoen. Lukt dat niet, dan is de overeenkomst met het sociaal werkbedrijf vernietigbaar.
Geen plicht om te gunnen
Richtlijn 2014/24 bevat geen expliciete regeling voor het intrekken van een aanbesteding. Het Hof van Justitie van de EU heeft de ruimte voor aanbestedende diensten in rechtspraak ingevuld. Er bestaat geen verplichting om een aanbestedingsprocedure te voltooien en de opdracht te gunnen. Dat volgt al uit de arresten HI/Wien (C-92/00, rechtsoverweging 40) en Kauppatalo Hansel (C-244/02, rechtsoverwegingen 29 en 30). In het arrest Croce Amica One Italia (C-440/13) heeft het Hof dit bevestigd en aangescherpt: een aanbestedende dienst mag een aanbesteding niet alleen in uitzonderlijke gevallen of om gewichtige redenen intrekken. De beslissing mag ook berusten op een heroverweging of het, gelet op het algemeen belang, nog zinvol is om de procedure af te ronden. Daarbij noemt het Hof een gewijzigde economische context, gewijzigde feitelijke omstandigheden, gewijzigde behoeften van de aanbestedende dienst en een te laag concurrentieniveau als voorbeelden.
De keuze om het groenonderhoud niet langer in de markt te zetten, maar bij een eigen sociaal werkbedrijf te beleggen, is een gewijzigde behoefte in deze zin. Die keuze is aan de gemeente. De aanbestedingsregels dwingen u niet om een opdracht aan de markt te gunnen als u die ook rechtmatig zelf kunt uitvoeren of kunt inbesteden.
Motiveren en meedelen
De ruime beoordelingsvrijheid is niet onbegrensd. De beginselen van gelijke behandeling en transparantie gelden ook voor een intrekkingsbesluit. Het Hof wil voorkomen dat een aanbestedende dienst zich willekeurig, of in strijd met het Unierecht, van een ondernemer ontdoet. De intrekking mag niet dienen om een inschrijver te bevoordelen of te benadelen. Daarom moet u het besluit motiveren en de motivering meedelen aan de gegadigden en inschrijvers.
Artikel 55 lid 1 van Richtlijn 2014/24 verplicht aanbestedende diensten om elke gegadigde en inschrijver zo spoedig mogelijk in kennis te stellen van de besluiten over de gunning, met inbegrip van de redenen om een opdracht na een oproep tot mededinging niet te gunnen. In de Aanbestedingswet 2012 is de mededeling van de gunningsbeslissing met de relevante redenen geregeld in artikel 2.130. Nederlandse rechters passen die motiveringseis naar analogie toe op een intrekkingsbesluit. Verder moet u de redenen voor het niet gunnen vastleggen in het proces-verbaal van de aanbesteding (artikel 84 lid 1 onder g van Richtlijn 2014/24 en artikel 2.132 Aanbestedingswet 2012). Het is verstandig om de mogelijkheid van intrekking of niet-gunning vooraf in de aanbestedingsstukken op te nemen. Dat ontslaat u niet van de plicht om de uiteindelijke reden te motiveren, maar het beperkt de verwachtingen van inschrijvers.
De reden moet kloppen en aantoonbaar zijn
Nederlandse voorzieningenrechters passen het kader uit Croce Amica consequent toe en toetsen de onderbouwing van de opgegeven reden steeds nadrukkelijker. Twee recente uitspraken laten zien waar het misgaat. De Rechtbank Midden-Nederland verbood in 2025 een intrekking die was gebaseerd op een vermeende onduidelijkheid in de aanbestedingsstukken, omdat die onduidelijkheid niet werd aangetoond. De rechter voegde daaraan toe dat een intrekking op een andere, wel deugdelijk onderbouwde grond in beginsel vrijstaat. In 2026 oordeelde dezelfde rechtbank dat een aanbestedende dienst die een aanbesteding intrekt wegens onvoldoende financiële middelen, dat moet aantonen met financiële stukken. Een verwijzing naar het verschil tussen de inschrijfprijzen en de geraamde opdrachtwaarde was niet genoeg. De rechter gebood de aanbesteding te hervatten. Wie bij een herkansing opnieuw geen onderbouwing geeft, kan een verbod op intrekking krijgen, zo volgt uit een eerdere uitspraak van deze rechtbank.
Voor de gemeente uit de vraag betekent dit: leg de wijziging van inzicht vast in een besluit, bijvoorbeeld een collegebesluit over de rol van het sociaal werkbedrijf, en verwijs daarnaar in de intrekkingsbrief aan de inschrijvers. Benoem concreet waarom de behoefte is veranderd. Een algemene verwijzing naar voortschrijdend inzicht of naar meer maatschappelijke waarde volstaat niet als u die niet kunt onderbouwen. Houd er ook rekening mee dat inschrijvers kosten hebben gemaakt. Hoe later in de procedure u intrekt, hoe zwaarder de motivering moet zijn.
Heraanbesteden
Besluit u later toch om de opdracht opnieuw in de markt te zetten, dan mag u niet dezelfde opdracht onder dezelfde voorwaarden heraanbesteden. De inschrijvers kennen immers elkaars positie uit de eerste procedure. Een heraanbesteding vereist een wezenlijke wijziging van de opdracht. Alleen bij procedurele gebreken of een te laag concurrentieniveau, zoals één geldige inschrijving, kan een heraanbesteding zonder wezenlijke wijziging gerechtvaardigd zijn.
De inbesteding moet zelf kloppen
De intrekking is rechtmatig als de motivering klopt. Dat zegt nog niets over de rechtmatigheid van de vervolgstap. Een opdracht aan een sociaal werkbedrijf waarin de gemeente deelneemt, is alleen zonder aanbesteding toegestaan als aan de voorwaarden voor inbesteden is voldaan (artikel 12 van Richtlijn 2014/24, artikelen 2.24a en 2.24b Aanbestedingswet 2012): toezicht zoals op de eigen diensten, meer dan 80 procent van de activiteiten voor de controlerende overheden en geen particuliere deelneming in het kapitaal. Het Hof van Justitie toetst deze voorwaarden strikt. In het arrest AVR-Afvalverwerking (C-692/23), gewezen op prejudiciële vragen van het Gerechtshof Den Haag, oordeelde het Hof over de berekening van het activiteitencriterium bij een gecontroleerde entiteit met dochterondernemingen. Het gerechtshof vernietigde daarna de overeenkomsten omdat niet aan de voorwaarden was voldaan. Voldoet uw sociaal werkbedrijf niet aan de voorwaarden, dan staat de intrekking op zichzelf, maar is de inbesteding een onrechtmatige onderhandse gunning.
Een alternatief is de voorbehouden opdracht (artikel 20 van Richtlijn 2014/24, artikel 2.82 Aanbestedingswet 2012). U besteedt dan wel aan, maar beperkt de deelname tot sociale werkplaatsen en ondernemers waarvan ten minste 30 procent van de werknemers gehandicapt of kansarm is. Deze route is ook bruikbaar als het sociaal werkbedrijf niet aan de voorwaarden voor inbesteden voldoet.
Rechtsbescherming van inschrijvers
Een inschrijver kan tegen de intrekking opkomen op grond van de Rechtsbeschermingsrichtlijn 89/665, omgezet in deel 4 van de Aanbestedingswet 2012. Meer hierover leest u op de pagina Rechtsbescherming. Drie gevolgen zijn mogelijk. Ten eerste opschorting: spant een inschrijver een kort geding aan, dan mag u geen overeenkomst sluiten voordat de voorzieningenrechter heeft beslist (artikel 2.131 Aanbestedingswet 2012). Ten tweede vernietiging: sluit u zonder aankondiging een overeenkomst met het sociaal werkbedrijf terwijl de voorwaarden voor inbesteden niet zijn vervuld, dan kan de rechter die overeenkomst vernietigen (artikel 4.15 Aanbestedingswet 2012). Ten derde schadevergoeding: een inschrijver die nadeel lijdt door een onrechtmatige intrekking kan schadevergoeding vorderen op grond van artikel 6:162 Burgerlijk Wetboek.
Inschrijvers moeten wel tijdig klagen. De Rechtbank Noord-Holland oordeelde in 2026 dat de plicht om proactief bezwaar te maken ook geldt bij een intrekkingsbesluit. Een inschrijver die pas na de gunningsbeslissing in de volgende aanbesteding over de intrekking klaagt, is te laat. Dat de intrekkingsbrief geen bezwaartermijn noemde, maakte dat niet anders. Het is niettemin verstandig om in de intrekkingsbrief een redelijke termijn te noemen waarbinnen inschrijvers kunnen reageren, voordat u verdere stappen zet.
Onder de Europese drempel
Ligt de waarde van de opdracht onder de Europese drempelwaarde, dan is deel 2 van de Aanbestedingswet 2012 niet van toepassing. De bepalingen over de mededeling van de gunningsbeslissing, de opschortende termijn en het proces-verbaal gelden dan niet rechtstreeks. De beginselen van gelijke behandeling en transparantie gelden wel, bij een nationale aanbesteding op grond van artikel 1.12 en bij een meervoudig onderhandse procedure op grond van artikel 1.15 Aanbestedingswet 2012. Nederlandse rechters passen het kader uit Croce Amica daarom ook toe op nationale en onderhandse procedures. De uitspraak van de Rechtbank Midden-Nederland uit 2026 ging over een nationale niet-openbare procedure en de uitspraak van de Rechtbank Noord-Holland over een meervoudig onderhandse procedure. In de praktijk gelden dus dezelfde eisen: motiveer de intrekking, onderbouw de reden en informeer de inschrijvers.
Meer informatie
Rechtsbescherming, Kenniscentrum Europa Decentraal
Inbesteden en horizontale samenwerking, Kenniscentrum Europa Decentraal
Voorbehouden opdrachten, Kenniscentrum Europa Decentraal
Wezenlijke wijziging, Kenniscentrum Europa Decentraal
Drempelwaarden voor aanbestedingen, Kenniscentrum Europa Decentraal
KED legt uit: Rechtsbescherming, Kenniscentrum Europa Decentraal
KED legt uit: Inbesteden en quasi-inbesteden, Kenniscentrum Europa Decentraal
Arrest Croce Amica One Italia, C-440/13, Hof van Justitie van de EU
Arrest AVR-Afvalverwerking, C-692/23, Hof van Justitie van de EU