Onze gemeente heeft een stelsel voor het vergeven van een beperkt aantal vergunningen voor strandpaviljoens. Binnenkort verlopen een aantal van deze vergunningen die zijn verleend voor bepaalde tijd. Mag de gemeente deze vergunningen onbeperkt verlengen?
Antwoord in het kort:
Onder de Dienstenrichtlijn bestaat een verbod op het verlenen van vergunningen voor onbepaalde tijd wanneer het gaat om vergunningen die in aantal beperkt zijn door schaarste van beschikbare natuurlijke hulpbronnen. Dit betekent ook dat er geen sprake mag zijn van automatische verlenging van vergunningen of een verlenging voor onbepaalde tijd. Wanneer de vergunningen aflopen zal er dus opnieuw een verdeling van de beschikbare vergunningen volgens de regels moeten plaatsvinden. In een in april 2023 gewezen arrest stelt het Hof onder andere vast dat het verbod van artikel 12 lid 2 Dienstenrichtlijn om een vergunning voor een bepaalde activiteit, waarvoor sprake is van schaarste van natuurlijke hulpbronnen, voor onbepaalde tijd te verlengen, rechtstreekse werking heeft.
Reikwijdte Dienstenrichtlijn
Allereerst is van belang om na te gaan of de af te geven vergunningen betrekking hebben op diensten die onder de Dienstenrichtlijn (Richtlijn 2006/123) vallen. Zowel in de Dienstenrichtlijn als in het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU) wordt een definitie van het begrip dienst gegeven. In artikel 4 lid 1 Dienstenrichtlijn wordt een dienst gedefinieerd als ‘elke economische activiteit, anders dan in loondienst, die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt, zoals bedoeld in artikel 57 VWEU’. De Dienstenrichtlijn heeft een grote reikwijdte, en is in beginsel van toepassing op alle diensten die dienstverleners in een lidstaat verlenen, waaronder ook horecagelegenheden.
Meer informatie over de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn en de toepasselijkheid ervan op bijvoorbeeld standplaatsen leest u in een eerdere praktijkvraag over de afgifte van schaarse vergunningen, en in de Factsheet Dienstenrichtlijn.
Vergunningen voor diensten
Op grond van het Europese beginsel van het vrij verkeer van diensten en de Dienstenrichtlijn (Richtlijn 2006/123) mag de toegang tot de interne markt voor dienstverrichters niet onnodig worden beperkt. De Dienstenrichtlijn geldt ook voor Nederlandse dienstverrichters die in Nederland zaken willen doen. Artikel 9 van de Dienstenrichtlijn bepaalt dat de toegang en de uitoefening van een dienstenactiviteit niet afhankelijk mag worden gemaakt van een vergunningstelsel, tenzij aan een aantal voorwaarden wordt voldaan.
“Op grond van het beginsel van het vrij verkeer van diensten en de Dienstenrichtlijn mag de toegang tot de interne markt voor dienstverrichters niet onnodig worden beperkt.”
In artikel 11 van de Dienstenrichtlijn – en artikel 33 van de Dienstenwet – wordt vervolgens bepaald dat, indien aan de voorwaarden voor het inrichten van een vergunningenstelsel wordt voldaan, een aan een dienstverrichter verleende vergunning geen beperkte geldigheidsduur mag hebben. Dit houdt in dat een vergunning voor een dienstverrichter in beginsel voor onbepaalde tijd dient te worden verleend.
Schaarse rechten
Voor de verdeling van schaarse rechten worden in artikel 11 en 12 van de Dienstenrichtlijn vervolgens uitzonderingen gegeven op het algemene uitgangspunt dat vergunningen voor het verrichten van diensten in beginsel voor onbepaalde tijd dienen te worden afgegeven. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen de uitzonderingsgrond voor gevallen van beleidsmatige schaarste (artikel 11) en de in artikel 12 gegeven uitzonderingsgrond voor gevallen van natuurlijke schaarste (artikel 12).
1.Beleidsmatige schaarste
Het aantal te verlenen vergunningen kan beperkt worden om beleidsmatige redenen. Bijvoorbeeld een beperkt aantal vergunningen dat binnen een bepaald gebied wordt verleend aan exploitanten van rondvaartboten, of een beperkt aantal (gedoog-)vergunningen voor kansspelaanbieders binnen een bepaald gebied. Ook een maximaal aantal evenementen dat per tijdsperiode in een gemeente mag worden georganiseerd, is een voorbeeld. In dit geval zijn in de eerste plaats de algemene voorschriften zoals neergelegd in artikel 10 (vergunningsvoorwaarden), 11 (vergunningsduur) en 13 (vergunningsprocedure) van de Dienstenrichtlijn van toepassing.
2.Schaarste door beperkte bronnen of technische mogelijkheden
Daarnaast kan het aantal vergunningen ook worden beperkt vanwege de beschikbaarheid van natuurlijke bronnen. Een voorbeeld hiervan is het beperken van het aantal vergunningen voor marktkramen wegens beperkte ruimte op een marktplein, of bijvoorbeeld vergunningen voor beperkte ruimte voor windmolenparken. Artikel 12 van de Dienstenrichtlijn (artikel 33 lid 4 en 5 Dienstenwet) schrijft een specifieke regeling voor in gevallen waarin het aantal vergunningen beperkt is vanwege schaarste van de beschikbare natuurlijke hulpbronnen of de bruikbare technische mogelijkheden. Bij de verlening van deze (beperkte hoeveelheid) vergunningen dient een specifieke selectieprocedure te worden vastgesteld die alle waarborgen biedt voor onpartijdigheid en transparantie (artikel 12 lid 2 Dienstenrichtlijn).
Directe werking Artikel 12 leden 1 en 2
Op het gebied van de verlenging van vergunningen voor activiteiten waar sprake is van natuurlijke schaarste is onlangs een arrest van het Hof gewezen. Het gaat om het arrest van het Hof van 20 april 2023 in de gevoegde zaken C-348/22 (Autoritá Garante della Concorrenza e del Mercato (Commune di Ginosa)) waarin het Hof een aantal prejudiciële (een rechtsvraag van een nationale rechter aan het Europese Hof van Justitie) vragen van de Italiaanse bestuursrechter beantwoordt. De prejudiciële vragen hadden betrekking op de reikwijdte, de geldigheid en de rechtstreekse werking van Artikel 12 lid 1 en 2 van de Dienstenrichtlijn, dat het volgende bepaalt over de selectie van gegadigden bij het verlenen van vergunningen:
1. Wanneer het aantal beschikbare vergunningen voor een activiteit beperkt is door schaarste van de beschikbare natuurlijke hulpbronnen of de bruikbare technische mogelijkheden, maken de lidstaten een selectie uit de gegadigden volgens een selectieprocedure die alle waarborgen voor onpartijdigheid en transparantie biedt, met inbegrip van met name een toereikende bekendmaking van de opening, uitvoering en afsluiting van de procedure.
2. In de in lid 1 bedoelde gevallen wordt de vergunning voor een passende beperkte duur verleend en wordt zij niet automatisch verlengd; evenmin wordt enig ander voordeel toegekend aan de dienstverrichter wiens vergunning zojuist is verlopen of aan personen die een bijzondere band met die dienstverrichter hebben.
De Italiaanse gemeente Ginosa had, in lijn met de relevante nationale wetgeving, aan de houders van concessies voor het gebruik van het openbaar zeegebied binnen de gemeente (strandtenten), medegedeeld dat deze concessies automatisch zouden worden verlengd tot eind 2033. De Italiaanse Mededingingsautoriteit gaf daarop (onder andere) aan dat de nationale bepalingen tot automatische verlenging van de concessies in strijd waren met artikel 12 van de Dienstenrichtlijn en verzocht de gemeente de nationale bepalingen buiten toepassing te laten. Na weigering van de gemeente het advies op te volgen heeft de autoriteit beroep ingesteld bij de Italiaanse bestuursrechter, die daarop bovengenoemde prejudiciële vragen aan het Hof stelde.
Ten aanzien van het vereiste om, wanneer er sprake is van het verlenen van wegens natuurlijke schaarste in aantal beperkte vergunningen, een onpartijdige en transparante selectieprocedure te bieden, stelt het Hof vast dat er weliswaar een zekere beoordelingsmarge bestaat bij het vaststellen van de uitvoeringsmaatregelen, maar dat deze marge niet afdoet aan het onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige karakter van de bepaling. Met betrekking tot artikel 12 lid 2 stelt het Hof vast dat de bepaling een ondubbelzinnig verbod bevat, waarbij de lidstaten geen enkele beoordelingsmarge hebben. Met andere woorden: het Hof concludeert dat beide leden 1 en 2 van artikel 12 rechtstreekse werking toekomt. Het automatisch of onbeperkt verlengen van vergunningen door een (decentrale) overheid is dus niet toegestaan.
Decentrale relevantie
Daarmee zijn zowel de nationale rechtelijke instanties maar ook de lagere overheden verplicht eventuele nationale bepalingen van nationaal recht die niet verenigbaar zijn met Artikel 12 leden 1 en 2 van de Dienstenrichtlijn, buiten toepassing te laten. De verplichting voor elke (decentrale) overheidsinstantie bestaat vervolgens ook om bij het aflopen van in het verleden verleende schaarse natuurlijke vergunningen, opnieuw te waarborgen dat er een transparante en onpartijdige selectieprocedure bestaat voor het opnieuw verlenen of het verlengen van de verlopen vergunningen.
Meer informatie
Voor hoe lang mag onze gemeente een schaarse vergunning verlenen?, Kenniscentrum Europa Decentraal
Handreiking schaarse vergunningen, VNG
Factsheet Dienstenrichtlijn – Rechtspraak , Kenniscentrum Europa decentraal
Selectieprocedure bij schaarste, Kenniscentrum Europa Decentraal
