Airbnb is een informatiedienst en geen vastgoedmakelaarsdienst

  1. Introductie

Het Europese Hof van Justitie heeft op 19 december 2019 uitspraak gedaan op door de Franse rechter gestelde prejudiciële vragen aangaande de reikwijdte van het vrij verkeer van diensten. De Europese rechter geeft daarbij meer duidelijkheid inzake de kwalificatie van ‘diensten van de informatiemaatschappij’ (informatiedienst) en de mogelijkheid om regulerend op te treden ten aanzien van dit type diensten. Dit kan mogelijk gevolgen hebben voor de praktijk van Nederlandse decentrale overheden.

  1. Zaak

HvJ EU 19 december 2019, C‑390/18, ECLI:EU:C:2019:1112 (Airbnb Ireland)

  1. Beleidsdossier en thematiek

Informatiemaatschappij, Dienstenrichtlijn, Vrij verkeer

  1. Feiten

Airbnb Ireland, de vestiging van Airbnb in de Europese Unie, brengt middels een online platform professionals en particulieren die hun accommodatie willen verhuren in contact met potentiële huurders. Daarbij biedt Airbnb Ireland de verhuurders een aantal nevendiensten aan, waaronder een civielrechtelijke aansprakelijkheidsverzekering, een tool om verhuurprijzen te bepalen en betalingsdiensten. In een Franse zaak, die uiteindelijk leidde tot de onderhavige zaak voor het Hof van Justitie van de Europese Unie, bestond twijfel over de aard van de dienstverlening van Airbnb Ireland.

Op een klacht van de Franse vereniging voor professionele accommodatie en professioneel toerisme ‘AHTOP’ had het Franse openbaar ministerie een zaak aangespannen tegen Airbnb Ireland. Volgens AHTOP voert Airbnb Ireland via haar gelijknamige onlineplatform ‘Airbnb’ vastgoedmakelaarsactiviteiten uit, zonder in het bezit te zijn van een in Frankrijk – op grond van de wet-Hoguet – verplichte beroepskaart voor beroepsactiviteiten betreffende onroerende goederen. Airbnb Ireland stelde echter geen vastgoedmakelaar te zijn en voerde eveneens aan dat de wet-Hoguet onverenigbaar is met de Europese Richtlijn 2000/31 inzake elektronische handel. De Franse rechter besloot in dit verband twee prejudiciële vragen te stellen aan het Europese Hof.

  1. Rechtsvragen

De verwijzende Franse rechter stelde de volgende twee vragen:

  1. Vallen diensten die door Airbnb Ireland iN Frankrijk worden verricht via een elektronisch platform dat in Ierland wordt beheerd onder het vrij verkeer van diensten, zoals neergelegd in artikel 3 van Richtlijn 2000/31?
  2. Zijn de beperkingen, die in de wet-Hoguet worden opgelegd aan vastgoedmakelaars in Frankrijk, in te roepen tegen Airbnb Ireland?

    6. Uitspraak

 1. Vrij verkeer van diensten – Diensten van de informatiemaatschappij

De eerste vraag – die het Hof bevestigend beantwoordt – betreft de kwalificatie van de activiteiten van Airbnb Ireland en of deze activiteiten onder het vrij verkeer van diensten behoren te vallen. Uit de vertaling van de eerste vraag van de verwijzende rechter door het Hof volgt de volgende definitie van de activiteiten van Airbnb Ireland.

Rechtsoverweging 39 – Airbnb:
‘Een bemiddelingsdienst die erin bestaat dat via een onlineplatform mogelijke huurders tegen vergoeding in contact worden gebracht met professionele of niet-professionele verhuurders die accommodatie voor een kort verblijf aanbieden, waarbij tegelijk een aantal andere diensten wordt aangeboden, zoals een schema om hun aanbod te omschrijven, een fotodienst, een verzekering civielrechtelijke aansprakelijkheid en een schadewaarborg, een tool voor de bepaling van de huurprijs of betalingsdiensten voor deze accommodatiediensten.’

Het Hof stelt in dit verband allereerst dat de bemiddelingsdienst van Airbnb onder het begrip ‘dienst’ van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU) en de Dienstenrichtlijn (Richtlijn 2006/123) valt. Echter, op grond van artikel 3 lid 1 van de Dienstenrichtlijn is deze niet van toepassing indien bepalingen van de richtlijn strijdig zijn met bepalingen van een andere Uniehandeling die betrekking heeft op deze specifieke dienstenactiviteit.

Dienst van de informatiemaatschappij

Vervolgens is de vraag of deze bemiddelingsdienst op grond van artikel 2 sub a van Richtlijn 2000/31 dient te worden gekwalificeerd als een ‘dienst van de informatiemaatschappij’ (informatiedienst). Uit artikel 1 lid 1 sub b van Richtlijn 2015/1535 volgt de volgende definitie voor een dergelijke dienst.

Dienst van de informatiemaatschappij:
‘elke dienst die gewoonlijk tegen vergoeding, langs elektronische weg, op afstand en op individueel verzoek van een afnemer van diensten wordt verricht.’
 

Het Hof stelt dat de activiteiten van Airbnb Ireland bestaan uit het tegen vergoeding in contact brengen van mogelijke huurders met (niet-)professionele verhuurders via een onlineplatform, zodat de huurders een accommodatie kunnen reserveren. Volgens het Hof is daarmee aan de vier cumulatieve voorwaarden, die volgen uit de bovengenoemde definitie van informatiedienst, voldaan. Volgens het Hof is er namelijk sprake van een dienst die tegen vergoeding wordt verricht, gelet op de provisie die Airbnb Ireland ontvangt van de huurders. De dienst wordt op afstand en langs elektronische weg verricht. Airbnb Ireland en de huurders/verhuurders komen immers op geen enkele andere manier met elkaar in contact dan via het onlineplatform. Ten slotte wordt de dienst volgens het Hof op individueel verzoek van de afnemer verricht, aangezien ‘wordt veronderstelt dat tegelijkertijd de verhuurder een advertentie online plaatst en de in die advertentie geïnteresseerder huurder een individueel verzoek online doet’.

Te onderscheiden van de daaropvolgende dienst?

De kwalificatie als informatiedienst impliceert dat een dergelijke bemiddelingsdienst te onderscheiden is van de daaropvolgende dienst waarop deze betrekking heeft, in dit geval accomodatiedienstverlening. Indien een bemiddelingsdienst echter onlosmakelijk deel uitmaakt van meeromvattend dienstenpakket waarvan het hoofdelement onder een andere juridische kwalificatie valt, valt de bemiddelingsdienst – op grond van het arrest Asociación Profesional Elite Taxi – buiten de kwalificatie als informatiedienst.

Volgens het Franse AHTOP geldt dit laatste ook voor de door Airbnb Ireland verrichte bemiddelingsdienst en maakt deze deel uit van diens meeromvattende ‘accommodatiedienstverlening’.  Het Hof volgt deze stelling van AHTOP niet. Hoewel er volgens het Hof een verband bestaat tussen de door Airbnb verrichte bemiddelingsdienst en het verhuren van accommodaties – en dit laatste kwalificeert als dienst onder de Dienstenrichtlijn – betekent dit niet dat de bemiddelingsdienst niet als informatiedienst kan worden gekwalificeerd. Daarmee valt het online platform Airbnb dus onder Richtlijn 2000/31 en niet onder de meer algemene Dienstenrichtlijn.

Om het onderscheid tussen de bemiddelingsdienst van Airbnb Ireland en de accommodatiediensten waarop deze dienst betrekking heeft duidelijk te maken, overweegt het Hof dat de bemiddelingsdienst van Airbnb Ireland losstaat van de accommodatiedienst in de zin van de daadwerkelijke verhuur. De dienst van Airbnb Ireland bestaat vooral uit een tool voor het presenteren van en zoeken naar te huur staande accommodaties, zodat het eenvoudiger wordt toekomstige huurcontracten te sluiten. Volgens het Hof kan een dergelijke dienst niet worden beschouwd als een gewoon nevenelement van meeromvattende accommodatiediensten. Daarbij overweegt het Hof dat de bemiddelingsdienst van Airbnb Ireland niet absoluut noodzakelijk is voor het verrichten van accommodatiediensten, aangezien huurders en verhuurders van talrijke andere kanalen gebruik kunnen maken, waarvan sommige al een lange tijd bestaan. Ten slotte overweegt het Hof dat Airbnb Ireland geen invloed uitoefent over de (maximale) huurprijzen op hun platform. Daarmee heeft Airbnb Ireland volgens het Hof geen controle over de accomodatiediensten, waarop haar eigen bemiddelingsdienst betrekking heeft, en staan deze diensten dan ook los van elkaar.

De overige prestaties die Airbnb aanbiedt, zoals een civielrechtelijke aansprakelijkheidsverzekering, een tool om verhuurprijzen te bepalen en betalingsdiensten, doen volgens het Hof niets af aan de conclusie dat sprake is van een op zich staande bemiddelingsdienst. Deze prestaties vormen namelijk slechts nevendiensten van de bemiddelingsdienst van Airbnb Ireland.

Vergelijking met Uber

Het Hof wijst ten slotte nog op het verschil tussen de bemiddelingsdiensten in de huidige zaak en de bemiddelingsdiensten in de arresten Asociación Profesional Elite Taxi en Uber France, waarin Uber beslissende invloed uitoefende op de voorwaarden waaronder de vervoersdiensten werden verricht.

In tegenstelling tot de beslissende invloed die Uber uitoefende op de vervoersdiensten in de genoemde zaken, heeft Airbnb op geen enkel manier beslissende invloed uitgeoefend op de accommodatiediensten waarop haar eigen dienst betrekking heeft. Airbnb Ireland heeft namelijk geen enkele invloed op de bepaling van de gevraagde huurprijzen, de selectie van de verhuurders of de op haar platform aangeboden accommodaties.

Daarmee komt het Hof tot de conclusie dat de bemiddelingsdiensten van Airbnb Ireland – in de vorm van het online platform Airbnb – kwalificeren als informatiedienst en daarmee onder het vrij verkeer van diensten, zoals neergelegd in artikel 3 van Richtlijn 2000/31 vallen.

  1. (On)verenigbaarheid nationale bepaling met het Unierecht

Met zijn tweede vraag verzoekt de Franse rechter het Hof om duidelijkheid te verschaffen inzake de toepasbaarheid van de wet-Hoguet op Airbnb Ireland. Het Hof legt deze vraag uit als de wens van de Franse rechter om te vernemen of artikel 3 lid 4 van Richtlijn 2000/31 inhoudt dat een particulier zich ertegen kan verzetten dat een lidstaat maatregelen neemt die hem beperken in zijn recht om – op grond van het vrij verkeer van diensten – vanuit een andere lidstaat informatiediensten te verrichten, als deze maatregelen niet voldoen aan de in artikel 3 lid 4 van de richtlijn gestelde voorwaarden.

De bovenstaande vraag komt erop neer of Airbnb zich op grond van het genoemde artikel kan verzetten tegen de toepassing van de wet-Hoguet, op grond waarvan het Franse openbaar ministerie vervolging tegen haar heeft ingesteld. Het Hof stelt in dit verband allereerst vast dat middels de genoemde wet-Hoguet het vrije verkeer van informatiediensten wordt beperkt en dat de opgelegde beperking – te weten de verplichting voor de betreffende dienstverrichters om in het bezit te zijn van een beroepskaart – niet op grond van artikel 2 sub h, ii van de toepassing van Richtlijn 2000/31 is uitgesloten en dat deze beperking met name van toepassing is op dienstverrichters van buiten Frankrijk.

Nationale bepaling – beperking van het vrij verkeer

Het Hof vervolgt met een uitleg van de in artikel 3 lid 4 van Richtlijn 2000/31 gegeven bepaling, die lidstaten in staat stelt om voor bepaalde informatiediensten maatregelen te nemen die afwijken van het beginsel van vrij verkeer van diensten voor de informatiemaatschappij, mits aan de volgende twee cumulatieve voorwaarden voldaan.

Allereerst kan een dergelijke maatregel enkel worden genomen tegen een informatiedienst die afbreuk doet of een ernstig gevaar oplevert voor de openbare orde, de bescherming van de volksgezondheid, de openbare veiligheid of de bescherming van consumenten. De maatregel moet niet alleen noodzakelijk, maar ook evenredig zijn voor een van deze doelstellingen. Daarnaast dient de lidstaat te voldoen aan hetgeen bepaald is in artikel 3 lid 4 sub b van de Richtlijn.

Artikel 3 lid 4 sub b Richtlijn 2000/31:

‘De lidstaat moet, alvorens de betrokken maatregelen te nemen en onverminderd eventuele rechtszaken, met inbegrip van het vooronderzoek en in het kader van een strafrechtelijk onderzoek verrichte handelingen:
– de [lidstaat van vestiging van de dienstverrichter] verzoeken maatregelen te nemen, maar deze is daar niet of onvoldoende op ingegaan;
– de Commissie en de [lidstaat van vestiging van de dienstverrichter] in kennis stellen van zijn voornemen om de betrokken maatregelen te nemen.’

 

Met name dit tweede punt van artikel 3 lid 4 sub b is in de huidige zaak van belang. Het Hof stelt vast dat de Franse regering niet betwist dat voor de wet-Hoguet geen kennisgeving aan de Commissie of aan de lidstaat van vestiging van Airbnb Ireland – Ierland – heeft gedaan. Daarbij merkt het Hof op dat het feit dat de wet-Hoguet dateert van voor de invoering van Richtlijn 2000/31 de Franse regering niet vrijstelt van haar kennisgevingsplicht.

Rechtstreekse werking

Het Hof overweegt dat het niet nakomen van de op Frankrijk rustende kennisgevingsplicht ertoe leidt dat de betrokken regeling – de wet Hoguet – niet tegen een particulier kan worden tegengeworpen. Hierbij verwijst het Hof naar de zaak CIA Security International, waarin het Hof reeds had bepaald dat ‘het verzuim van de verplichte kennisgeving de niet-toepasselijkheid van de betrokken technische voorschriften meebrengt, zodat deze niet aan particulieren kunnen worden tegengeworpen’.

Deze conclusie volgt uit de vaststelling van het Hof dat de in artikel 3 lid 4 sub b van de richtlijn opgelegde verplichting een wezenlijk procedureel vereiste vormt voor de rechtvaardiging van eventuele maatregelen die het vrij verkeer van diensten van de informatiemaatschappij zouden kunnen beperken. Daarbij is de tekst van de betreffende bepaling volgens het Hof inhoudelijk ‘voldoende duidelijk, nauwkeurig en onvoorwaardelijk’ en heeft deze daarom rechtstreekse werking. Dit houdt in dat particulieren zich op deze bepaling kunnen beroepen bij de nationale rechter, zowel in kader van een strafrechtelijke- als van een civiele procedure.

  1. Conclusie/decentrale relevantie

In deze uitspraak heeft het Hof bepaald dat de bemiddelingsdiensten van Airbnb Ireland – in de vorm van het online platform Airbnb – kwalificeren als informatiedienst en daarmee onder het vrij verkeer van diensten van de informatiemaatschappij, zoals neergelegd in artikel 3 van Richtlijn 2000/31, vallen.

Dit houdt in dat decentrale overheden bij het reguleren van Airbnb en gelijksoortige informatiediensten niet alleen rekening dienen te houden met het verdragsrechtelijke vrij verkeer van diensten en de Dienstenrichtlijn (Richtlijn 2006/123), maar ook met Richtlijn 2000/31 inzake elektronische handel. Eventuele beperkingen op de vrij verkeersregels – ten aanzien van informatiediensten – dienen dan ook aan de hieruit volgende beginselen te worden getoetst.

Eventuele beperkingen op het genoemde vrij verkeer van informatiediensten dienen dan ook te voldoen aan de voorwaarden uit artikel 3 lid 4 van Richtlijn 2000/31. Indien een beperkende maatregel niet in overeenstemming met artikel 3 lid 4 sub b wordt kennisgegeven, is het voor particulieren mogelijk zich rechtstreeks op dit artikel te beroepen, waardoor deze maatregel niet op hen van toepassing is en deze dus zijn kracht verliest.

Door

Maurits Terlouw, Kenniscentrum Europa decentraal